Mottak av ukrainske flyktninger- Erfaringer og lærdommer fra 2022

Abstrakt

Dette notatet er en gjennomgang av erfaringer med mottak av ukrainske flyktninger i 2022, fra registrering ved ankomst, til bosetting og integrering i norske kommuner. Det overordnede bildet er at det norske samfunnet har håndtert situasjonen bra, men at det likevel finnes flere læringspunkter det er verdt å ta på alvor. I dette notatet drøftes det hva som har fungert bra, hva som kan overføres til fremtidige situasjoner og hva som bør gjøres bedre eller annerledes ved lignende situasjoner i fremtiden.

Forord

Etter at Russland invaderte Ukraina i februar 2022 har over 7.5 millioner ukrainere flyktet fra landet. Omtrent like mange er internt fordrevne. Mer enn 32.000 ukrainske flyktninger har ankommet Norge og søkt om opphold. De fleste av dem er kvinner og barn.

Etter flere år med relativt få asylankomster, måtte norske myndigheter rigge systemet i ekspressfart for å kunne ta imot et stort antall mennesker på flukt. Det har vært en betydelig utfordring for utlendingsforvaltningen, kommunene, velferdstjenestene og for frivillig sektor.

Tankesmien Agenda har på oppdrag fra LO Stat sett på hvordan Norge har lykkes med å ta imot de ukrainske flyktningene, og integrere dem i det norske samfunnet.

Dette notatet beskriver prosessen flyktningene har vært gjennom, fra registrering til bosetting og integrering. Notatet redegjør videre for regelverksendringer og andre grep som myndighetene har tatt for å håndtere en krevende situasjon, og hvordan dette skiller seg fra en normalsituasjon. Flere steder i notatet sammenlignes dagens situasjon med flyktningsituasjonen i 2015, og det reflekteres rundt hva vi har lært siden den gang, og hva vi bør lære av denne krisen og integreringsprosessen. Notatet er delt i fire deler, og er kronologisk bygget opp. I første del redegjøres det for håndteringen av beredskap, akutt innkvartering, registrering og vedtaksfatting. Vi kaller dette for «ankomstfasen». I andre del ses det nærmere på mottakssystemet i Norge. Vi kaller dette for «overgangsfasen». I tredje del gjennomgås arbeidet med bosetting og integrering, som vi omtaler som «integreringsfasen». Under hver av disse delene listes det opp læringspunkter, der og både positive erfaringer og mulige forbedringspunkter vurderes. I fjerde del ser vi på prognosene for videre ankomster av Ukraina-flyktninger i Europa og Norge, og betydningen disse prognosene kan ha for både mottakssystemet og integreringsutfordringene i Norge. Avslutningsvis gis det enkelte politisk anbefalinger om veien videre.

Notatet er basert på intervjuer med sentrale aktører, som jobber tett på flyktningene - i både offentlig og frivillig sektor. Eksempler på slike aktører er UDI, IMDi, KS, NOAS, Hero, Norsk Folkehjelp, Caritas, Frelsesarmeen med flere. Vi har også snakket med mottaksansatte og andre involverte i flyktningarbeidet. Notatet bygger videre på offentlige dokumenter, relevante forskningsrapporter og nyhetssaker.

Tankesmien Agenda vil rette en stor takk til alle som velvillig har stilt opp til intervju og bidratt med informasjon og kommentarer til dette notatet.

Notatet er skrevet av rådgiver Sylo Taraku og fagsjef Andreas C. Halse i Tankesmien Agenda.

Oslo, november 2022.

Beredskap – erfaringer fra første fase med ankomster fra Ukraina

Kun få dager etter den russiske invadering av Ukraina 24. februar 2022 kom de første flyktningene til Norge. Etter flere år med relativt lave asylankomster, måtte norske myndigheter kaste seg rundt i ekspressfart for å kunne ta imot et stort antall mennesker på flukt. I den første fasen, som vi omtaler som «ankomstfasen», ble det derfor viktig at sentrale aktører som Politiets Utlendingsenhet (PU), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) raskt etablerte en felles kriseforståelse og planla omstillingen av mottaksapparatet. Det ble raskt et behov for flere mottakssenter, bedre rutiner for effektiv og god registrering, tilpasninger av eksisterende regelverk og tilstrekkelig informasjonsflyt til de nyankomne. I dette kapittelet beskrives behovene som meldte seg under første fase, hvordan myndighetene håndterte disse, og hvordan de samhandlet med andre aktører.

Kriseforståelse og raske omstillinger

Flyktningstrømmen fra Ukraina medførte en overgang fra 200 asylsøkere i måneden til over 500 per dag. Den store økningen krevde rask omstilling, og allerede 27. februar satte UDI krisestab. Ettersom Russland i flere måneder hadde samlet troppene sine ved grensene mot Ukraina, kom den nye flyktningkrisen som et «forberedt sjokk» for UDI. Ifølge UDIs direktør, Frode Forfang ble kriseforståelsen i systemet etablert rett etter at krigen startet:

«Når noe oppleves som en krise, så er det mye som fungerer bedre. Dette har vi erfart også i forbindelse med flyktningkrisen i 2015. Samarbeidsrelasjoner som vanligvis knirker, fungerer bra i krise. Samarbeid prioriteres og flaskehalser fjernes.»1[i]

Dette inntrykket bekreftes av IMDi. Den akutte krisesituasjonen ga offentlige myndigheter et konkret felles prosjekt, noe som la grunnlag for å oppskalere systemene og effektivisere samarbeidet. UDI hadde også ferske læringspunker om samhandling på tvers av etater, i forbindelse med pandemien og evakueringen av norsk personell og lokalt ansatte fra Afghanistan etter Talibans overtakelse i 2021.

Etter vår vurdering er følgende fem punkter særlig viktige for at myndighetene skal lykkes med å ta flykningene godt imot i den første fasen:

1. Sikre umiddelbar innkvartering. Dette er UDIs ansvar og gjøres i samarbeid med mottaksoperatører.
2. Sikre rask registrering.
3. Fatte raske vedtak. Selv om ukrainske flyktninger får kollektiv beskyttelse, er prosedyren slik at de må søke om opphold i Norge og UDI må fatte individuelle vedtak for alle.
4. Sørge for god informasjon til flyktningene om hele prosessen, fra mottak til integrering. Herunder å rekruttere nok tolker.
5. Rekruttere nok ansatte i utlendingsforvaltningen til å kunne håndtere økt antall ankomster.

I det følgende vil myndighetenes håndtering av de fem punktene gjennomgås.

Innkvartering – private løsninger og akuttmottak

Den største utfordringen i ankomstfasen var å sikre alle ukrainere tak over hodet og tilgang til grunnleggende tjenester. Det er UDI som har ansvaret for innkvarteringen av asylsøkere og flyktninger før de blir bosatt i norske kommuner.

Mottakskapasiteten justeres etter prognoser for asylankomster. Før krigen i Ukraina var det relativt få mottak i drift. Mottakssystemet er generelt basert på høy kapasitetsutnyttelse og relativt liten beredskapskapasitet. En vedvarende utfordring for mottaksapparatet er raske og uforutsette endringer, som fører til opp- og nedbygginger i takt med ankomstbildet.

I perioder med store og/eller raske ankomster, etablerer UDI gjerne «akuttinnkvarteringer», som skiller seg fra de regulære mottakene. Ordningen med akuttinnkvartering er et midlertidig botilbud til asylsøkere, når det ikke er mulig å få på plassordinær mottakskapasitet raskt nok eller i tilstrekkelig volum. Tilbudet er nøkternt og skal sikre beboernes grunnleggende behov, trygghet og sikkerhet.2

I møte med den store tilstrømningen av ukrainske flyktninger våren 2022, ble det behov for rask etablering av flere akuttmottak. Ifølge Hero, som er den største mottaksoperatøren i Norge, tok det en uke etter at krigen startet, før UDI kom med en konkret forespørsel om opprettelse av flere mottak. Direktør i Hero, Vidar Torheim sier at selskapet klarte å respondere raskt fordi de hadde på egen hånd hadde startet med å finne plasser, før forespørselen kom fra UDI.3

Da den første bølgen med ukrainske flyktninger ankom i mars, var situasjonen ganske kaotisk, men myndighetene responderte raskt, og 7. mars åpnet de første akuttmottakene. En stor andel av de hurtigste etableringene var koblet til hotellbransjen, som fortsatt hadde ledig kapasitet etter pandemien. Et annet viktig element for å sikre rask innkvartering, var at rundt halvparten av de som kom valgte å innlosjere seg hos slektninger og kjente i begynnelsen av oppholdet. Dette bidro til at myndighetene ikke så seg nødt til å innkvartere ukrainske flyktninger i telt, hangarer, saler og idrettsarenaer.

15. mars lanserte UDI nye retningslinjer om «midlertidig alternativ mottaksplass», som gjorde det lettere for ukrainske flyktninger å bo sammen med venner og kjente, uten å miste rettigheter som flyktning, herunder pengestøtte. Innkvartering på akuttmottak og åpningen for mer privat innkvartering bidro til langt hurtigere løsninger enn under flyktningkrisen i 2015, da man i liten grad tok i bruk slike løsninger. Blant vertsfamilier er det varierende erfaringer med tanke på pengestøtten. Ifølge Alexander Tymszuk har mange av dem som har innlosjert ukrainske flyktninger ofte ikke fått noe som helst støtte.4

Et element som imidlertid har ført til noen grad av uro, er store variasjonene i standarden til innkvarteringen på akuttmottak. Noen flyktninger blir plassert på fine hoteller, mens andre på slitne brakkerigger.

UDI var tidlig ute med å føre tilsyn med akuttmottakene. Det overordnede bildet oppgis som tilfredsstillende, men enkelte mottak var i så dårlig stand at de måtte stenges ned. Brakkeriggen ved et industriområde på Furuset var for eksempel i så dårlig tilstand at kommunen sende bekymringsmelding til UDI, som gjennomførte tilsyn og stengte mottaket umiddelbart i april5

Nesten alle akuttmottak drives av private driftsoperatører. Av de totalt 31 akuttmottakene som eksisterte per november 2022, var 26 drevet av private aktører. Kun to av dem var kommunale og tre var driftet av ideelle aktører. Blant de ideelle aktørene var Norsk Folkehjelp, som drev ett av mottakene. Organisasjonen stilte som driftsoperatør etter en forespørsel fra UDI, for å bidra med nødvendig kapasitet og kompetanse i den tidlige mottaksfasen.

Norsk Folkehjelp gikk egentlig ut av mottaksdrift i 2017, etter 30 år som mottaksoperatør. Bakgrunnen var en misnøye med det Norsk Folkehjelp mente var en overdreven vektlegging av pris i anbudskonkurranser. Den harde konkurransen førte til at Norsk Folkehjelp ikke klarte å drive mottak uten å tape penger.6 I 2022 var de tydelige på at de kunne hjelpe, men uten å delta i anbudsrunder. Siden mars 2022 har Folkehjelpen driftet akuttinnkvarteringen på Scandic hotell på Gardermoen.

I den tidlige fasen oppholdt beboerne seg på Norsk Folkehjelp sitt akuttmottak i opptil tre uker. Siden sommeren har botiden i de fleste tilfeller blitt redusert til det nivået som var tenkt fra starten, altså 3-5 dager. Selv om standarden er ment å være nøktern på akuttmottak, ønsker Norsk Folkehjelp å satse på mest mulig aktivitet for beboerne. Det dreier seg blant annet om fotball, turer i naturen, lekerom for barna og fritid for voksne. Takket være frivillige, kom de også fort i gang med norsktrening. På denne måten er Norsk Folkehjelp blant aktørene som har bidratt til å starte integreringsprosessen i en tidlig fase.

I en undersøkelse gjennomført av NIBR ved OsloMet på oppdrag fra UDI og IMDi, kommer det frem at flertallet av ukrainere er godt fornøyde med mottaksforholdene. Rapporten “Ukrainian refugees – experiences from the first phase in Norway” konkluderer på følgende vis:

«Ukrainians in Norway express considerable gratitude towards the Norwegian authorities and the Norwegian people. Almost all interviewees explicitly stated their appreciation for the help they have received. This overall conclusion was also supported by the results of the survey.» 7

I den samme undersøkelsen utrykker flyktningene at de er førnøyd med hvordan de har blitt tatt imot, og at de føler seg velkomne i det norske samfunnet. Det er imidlertid mulig å spore noe større grad av misnøye knyttet til mottaksdriften.

Alexander Tymczuk bekrefter dette bildet. Han er dr.philos i samfunnsvitenskapelige fag, med spesialisering innen ukrainsk arbeidsmigrasjon og omsorgspraksiser i ukrainske migrantfamilier, og har hatt tett kontakt med ukrainske flyktninger på mottak over lengre tid. «Mitt hovedinntrykk er at ukrainere er veldig takknemlige, samtidig som de er ydmyke og har forståelse for at ting kan ta tid». Han legger til at de vil gjerne bidra allerede mens de er på mottak. Passiviteten kan være frustrerende: «De ønsker virkelig å hjelpe til, og å lage sin egen mat og hjelpe til i kantina, for eksempel med å vaske opp. Men det setter regelverket en stopper for.»8

Kvaliteten på mottak og fordelingen mellom private, kommunale og ideelle aktører kommer vi tilbake til lenger ned i notatet, under kapittel 2.

Registrering av flyktninger – Ankomstsenteret i Råde og desentralisering

Det er politiets utlendingsenhet (PU) som har ansvaret for å registrere asylsøkere som kommer til Norge. Dette skjer ved Nasjonalt ankomstsenter i Råde. Der registrerer de fingeravtrykk av personene som ankommer, innhenter personalia, tar bilde og utsteder asylsøkerbevis. I tillegg foretar de en registreringssamtale med asylsøkerne. Denne informasjonen deler de med Utlendingsdirektoratet (UDI) og internasjonale databaser, som Schengen Information Systems (SIS).9

Ettersom ukrainske flyktninger kan reise visumfritt til Schengen-området og har midlertidig kollektiv beskyttelse, har denne registreringen vært enklere og mindre ressurskrevende enn vanlig. Ved ankomst blir Ukrainske flyktninger først og fremst spurt om hvor i Ukraina kommer de fra, hvilken rute de har brukt, og om de har familiemedlemmer eller venner i Norge.

Registrering av asylsøkere var en stor utfordring under flyktningkrisen i 2015.10 Siden den gang har ankomstsenteret i Råde kommet på plass, og vært en viktig bidragsyter for mer effektive asylprosesser. Ankomstsenteret ble opprettet høsten 2015, med kapasitet til 1.000 personer, og utgjør dermed en betydelig utvidelse av innkvarteringskapasiteten i forbindelse med ankomst og registrering.

Med erfaringene fra 2015 i bakhodet har myndighetene jobbet systematisk med forbedringer. Koordineringen mellom etatene er blitt gjort lettere, takket være samlokaliseringen i Råde med tilstedeværelse av sentrale aktører som PU, UDI, Nasjonalt ID-senter og Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS). PU registrerer, NOAS gir informasjon til asylsøkere på deres morsmål eller et annet språk de forstår godt, UDI intervjuer mens NID-senteret sjekker om ID-papirene er ekte eller ikke.

En annen viktig endring som ble gjort under registreringen av Ukrainske flyktninger var at PU i 2022 desentraliserte registreringen, slik at ikke alle måtte registreres ved ankomstsenteret i Råde. Det ble opprettet tilbud om registrering ved alle landets politidistrikter. Dette var nødvendig ettersom ukrainske flyktninger innlosjerte seg hos slektninger i ulike deler av landet.

Til tross for at utlendingsmyndighetene etter 2015 har hatt søkelys på beredskap for å forberede seg på nye flyktningkriser, ble det likevel tidvis ganske kaotisk på Råde, da de første ukrainske flyktningene ankom. Situasjonen opplevdes som uoversiktlig for ukrainske flyktninger, ettersom de måtte forholde seg til mange aktører i løpet av kort tid. Ifølge NOAS, klaget ukrainere både på lang ventetid og å stadig nye regelendringer. Det var vanskelig å holde seg oppdatert.

Et annet aspekt som NOAS trekker frem som problematisk ved ankomst, var at forholdene ved Ankomstsenteret ikke var gode for barnefamilier: «Vi har alltid ment at det er for lite privatliv i ankomstsenteret», sier generalsekretær i NOAS, Pål Nesse.11

For mange er ankomstsenteret i Råde det første møtet med Norge og det norske systemet. Det er høye og tette gjerder rundt området, og vakter passer på at ingen uvedkommende slipper inn. På innsiden er det satt opp telt og senger i en svær hall, som tidligere var kjøpesenteret Smart Club.Aftenposten kaller det for «Norges største asylfabrikk».12

Ukraina-ekspert, Alexander Tymczuk, har vært kritisk til forholdene på ankomstsenteret. I tillegg til egne slektninger som har erfart Råde, har han også fått flere henvendelser fra ukrainere som ønsket å slippe registreringen i Råde.

En av henvendelsene i tidlig fase var fra en ukrainer i Trondheim, som sa at hun det var utelukket å reise med en svært syk mor til Råde.

«Råde er konstruert for avskrekking. Rykter sprer seg raskt blant flyktninger og de som er igjen, og min oppfatning er at norske myndigheter ønsker å dempe det som i migrasjonsforskning omtales som 'pull'-faktorer, altså det som trekker flyktninger til et spesifikt mottaksland. Det første møtet med Norge skal derfor være litt stusselig. Bare tanken på å måtte overnatte på Råde er avskrekkende i seg selv. I 2015 var det mange unge menn som ankom Norge, mens det nå i hovedsak er kvinner og barn. Det blir dessverre ikke hensyntatt i mottaksapparatets første fase» - Alexander Tymczuk.13

Generalsekretæren i NOAS, Pål Nesse, påpeker at det var kaotisk i starten, men mener at dette neppe er til å unngå. «Det interessante er ikke hvordan det ser ut på dag én, men på dag tre. Det var en sammensetning av kvinner og barn som man aldri har sett maken til, men ting falt mer på plass etter hvert.14

NOAS sier videre at PU fortjener honnør for å ha snudd raskt og improvisert i en krevende tid. De trekker spesielt frem innføringen av et desentralisert registreringssystem. En beslutning som bidro til å avhjelpe situasjonen, ettersom mange ukrainske flyktninger befant seg utenfor østlandsområdet i den tidlige fasen, våren 2022. Dette innebar opprettelse av mobile registreringssentre i tilknytning til politidistrikter i ulike deler av landet.

En annen suksessfaktor i tidlig fase var godt tverrfaglig samarbeid og god ressursutnyttelse på ankomstsenteret i Råde. Selv om flere aktører er involvert i den første fasen av søknadsprosessen, som PU, UDI og NOAS, så bidrar samlokaliseringen i Råde og gode rutiner for samarbeid til at arbeidsdeling fungerer godt.15 PU måtte utvide registreringskapasiteten sin betraktelig. UDIs saksbehandlere, som vanligvis gjennomfører intervjuer på Råde, ble derfor overført til PU og fikk i oppgave å registrere ukrainske flyktninger. De gjorde seg fleksible og var raske til å sette seg inn i nye arbeidsoppgaver.16 Samtidig gjennomførte både UDI og PU rekruttering av flere ansatte.

Ifølge UDI var det lettere å rekruttere saksbehandlere under flyktningkrisen i 2015 enn i 2022. Arbeidsmarkedssituasjonen var mindre gunstig i 2022.

Nye vedtak – Kollektiv beskyttelse og robotisering av UDI-vedtak

Norsk flyktningpolitikk har historisk blitt preget av asylsøkere som søker asyl etter ankomst til Norge, samt kvoteflyktninger gjennom FN-systemet. Før Ukraina-krisen utviklet norsk flyktningpolitikk seg mer og mer i retning av å prioritere kvoteflyktninger.

Felles for både kvoteflyktninger og andre asylsøkere er at vurderingen av deres beskyttelsesbehov, og dermed rett til opphold i Norge, gjøres på individuelt grunnlag.17

Ettersom individuell behandling er hovedregelen i norsk flyktningpolitikk har det også preget systemene for mottak, bosetting og integrering av flyktninger. Under flyktningkrisen i 2015 kom det nesten 32.000 asylsøkere. Alle saker måtte behandles individuelt. Det innebar at asylsøkere måtte fraktes fra mottakene de befant seg på, til Oslo for å gjennomføre intervju med UDI. Et intervju kunne vare i flere timer og opptil en hel dag. I forkant av intervjuet skulle man få tildelt advokat og hatt en samtale med vedkommende. En ny runde med advokat fant sted etter intervjuet for å godkjenne intervjurapporten. Basert på intervjuet og foreliggende dokumenter skulle UDI behandle saken og fatte vedtak om oppholdstillatelse eller avslag. Når mange asylsøkere kommer samtidig, kan saksbehandlingstiden vare fra flere måneder til over et år. De fleste asylsøkere som kom i 2015 fikk sine vedtak fra UDI året etter. Per 31. desember 2015 ventet om lag 24 000 personer på å få sin asylsøknad behandlet.18

Lang saksbehandlingstid betyr med andre ord både større ressursbruk fra myndighetenes side og lengre ventetid på mottak. Alt dette unngikk man i møte med Ukraina-krisen ettersom det ikke gjøres individuelle vurderinger, på grunn av et nytt vedtak.

11. mars kom forskriften om midlertidig kollektiv beskyttelse for ukrainske flyktninger. Norge fulgte EU, som ei uke i forveien for første gang tok i bruk direktivet om midlertidig beskyttelse. I Norge var det tredje gang det ble innvilget beskyttelse på kollektivt grunnlag. Den første gangen var i forbindelse med krigsflyktninger fra Bosnia og Hercegovina i 1992, den andre i forbindelse med krigen i Kosovo i 1999. Rett etter at ukrainske flyktninger begynte å komme i mars, anbefalte UDI Justisdepartementet om å gjøre det samme med flyktningene fra Ukraina.

Norge vedtok midlertidig kollektiv beskyttelse for ukrainske flyktninger, gjennom et midlertidig tillegg til utlendingsforskriften i § 7-5 a, med hjemmel i utlendingsloven § 34.

Til tross for kollektiv beskyttelse er det verdt å merke seg at også beskyttelse etter § 34 krever individuelle vedtak, selv om det ikke gjøres individuelle vurderinger.

Beslutningen om kollektiv beskyttelse innebar likevel en stor forenkling for alle parter. Det var ikke behov for å gjennomføre asylintervjuer med hver enkelt flyktning, og heller ikke å foreta individuelle vurderinger i den enkeltes sak. Dette skaper også forutsigbarhet for alle parter på kort sikt.

Samtidig er midlertidig beskyttelse nettopp midlertidig, og danner ikke grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Tillatelsen gjelder for ett år og kan fornyes eller forlenges i inntil tre år. § 34 gir også hjemmel for å stille eventuelle søknader om beskyttelse på individuelt grunnlag i bero i inntil tre år.

UDI oppgir at de slet med digitale løsninger i sitt saksbehandlingssystem helt i starten, men at de raskt fikk på plass løsninger som gjorde vedtaksfattingen svært effektiv.

Ettersom ukrainske flyktninger får standardiserte vedtak basert på ordningen med kollektiv beskyttelse, trenger ikke UDI å bruke mennesker til å fatte enkeltvedtakene. Vedtak nr. 10.000 ble fattet av roboter. Dette var første gang i norsk asylhistorie at roboter ble tatt i bruk for å fatte vedtak i utlendingssaker,19 og markerte en liten digital revolusjon i utlendingsforvaltningen.

Digitalisering reduserer behovet for saksbehandlere, men samtidig driver UDI med rekruttering til flere stillinger som omfatter digitalisering, slik som utviklere, designere og diverse forvaltere. Dette fordi etaten satser på et mer intensivt digitaliseringsløp fra 2024.20

Informasjonen til ukrainske flyktninger

En stor utfordring i slike «kaotiske» situasjoner er å skape tillit til systemet og å hindre desinformasjon og ryktespredning. Det innebærer å gi god informasjon om det norske systemet i ulike stadier de befinner seg i. Forventningene om hva man kan få og ikke få.

Myndighetene forsøkte å få oversatt tilstrekkelig informasjon til russisk og ukrainsk i tidlig fase. Et eksempel på dette er hvordan politiet laget en oversikt på egne nettsider om hvor registreringen kunne foretas, på ukrainsk og russisk.21

Til tross for myndighetens forsøk på å få oversatt tilstrekkelig informasjon til ukrainsk og russisk i tidlig fase, peker manglende, uklar eller varierende informasjon til flyktninger seg likevel ut som et forbedringspunkt fra den første fasen. Ifølge den OsloMet opplevde 7 av 10 ukrainere ulike former for informasjonsutfordringer i sitt møte med Norge. Det dreide seg blant annet om vanskeligheter med alt fra å finne frem til riktig informasjon til vanskeligheter med å navigere mellom ulike nettsider, manglende informasjon på et språk de kunne forstå og motstridende informasjon på ulike steder. Mangelen på sammenhengene informasjon førte til både misforståelser og ryktespredning blant flyktningene.22 Dette stemmer godt overens med bildet som beskrives av informantene i dette notatet.

NOAS driver et informasjonsprogram på oppdrag fra UDI for asylsøkere på Ankomstsenteret i Råde. Der informerte de ukrainske flyktninger først om EUs direktiv om kollektiv beskyttelse, deretter om den norske kollektive beskyttelsen og hva den innebærer, i tillegg til de ulike stegene de måtte gjennom frem til bosetting.

NOAS fikk en kontrakt utover det ordinære programmet om særskilt informasjon til alle ukrainske flyktninger både på Råde og alle akuttmottak på Østlandet. Men som resten av systemet, slet også NOAS med rekruttering av ansatte som kunne ukrainsk. Generalsekretær Pål Nesse, forteller også at det var ikke bare ukrainske flyktninger som hadde et sterkt behov for informasjon. «Det var stort informasjonsbehov også blant nordmenn som ville huse ukrainske flyktninger, blant kommuner og blant flyktningenes nettverk.»23

Fra norske myndigheters side trekkes særlig frivillighetens rolle i informasjonsspredning inn som et viktig supplement til det offentlige. Dette underbygges av enkelte av de frivillige organisasjonene. For eksempel peker Caritas på at mange ukrainere mangler tillitt til myndighetene. Derfor kan frivillige organisasjoner fungere som en viktig informasjonsportal og brobygger.

Ifølge NOAS har det vært tendenser til feilinformasjon fra «hjelpere» og andre, men at informasjonen etter hvert ble bedre og mindre forvirrende. En fordel midt i alt dette var at ukrainske flyktninger er digitalt kyndige. De hadde telefoner og kunnskap om hvordan man navigerer digitalt for å finne frem til informasjon. NOAS etablerte for eksempel en QR-kode, som ledet til en informasjonsside på ukrainsk.

Behovet for informasjon var så stort at Alexander Tymczuk opprettet en Facebook-side for ukrainske flyktninger i Norge fire dager etter Russlands invasjon av Ukraina var et faktum. Per i dag har siden omtrent 20.000 medlemmer – både ukrainske flyktninger og hjelpere. «Krisehåndteringen de første dagene og ukene ble i veldig stor grad utført av private, blant annet når det gjelder å å gi nødvendig informasjon til både flykninger og personer som ønsket å hjelpe», sier Tymczuk. Han mener at myndighetene kunne vært mye mer foroverlent for å møte behovet for korrekt og lettfattelig informasjon.

Facebook-gruppen er ikke bare et sted man får informasjon, men fungerer også som et forum for å utveksle erfaringer, frustrasjoner eller positive opplevelser. «Det er enkelte som klager, men det fører gjerne til diskusjon og motargumenter. Ukrainere virker å være opptatt av at de skal være takknemlige og mener at de som klager ødelegger for andre», påpeker Tymczuk.

Mangel på tolker har vært en utfordring. Det har også vært usikkerhet om bruk av tolker med bakgrunn fra Russland. «Ukrainske flyktninger har stort sett ikke problemer med å motta informasjon på russisk. Mange er russiskspråklige fra Øst- eller Sør-Ukraina. Men hvis tolken er fra Russland, så kan noen bli skeptiske. Det er sensitivt og personavhengig», presiserer Tymczuk.

Kapasiteten på ukrainske tolker er derimot på veit til å bli til å bli styrket. For eksempel utdanner OsloMet nå 30 ukrainske tolker.24 Det har aldri blitt opplært så mange fra en bestemt språkgruppe tidligere. Etter hvert vil mange ukrainske flyktninger også lære norsk og dermed avlaste tolkebehovet.

Inntil videre er behovet for god og presis informasjon stort. Det handler om alt fra rettigheter og plikter, bosetting, kommunale tjenester som skole, lege, tilbud i nærmiljøet (transport, butikker, annet) til helt detaljert praktisk informasjon om innkvarteringen, som brannvern, husregler, matservering og sikkerhetsmessige forhold.

Informasjonen om rettigheter og plikter er viktig for å ivareta flyktningers rettssikkerhet. Videre er informasjonen viktig for å skape tillit til systemet og å ivareta flyktningers livssituasjon under mottaksoppholdet. Alt dette bidrar til å gjøre dem bedre rustet til å håndtere det nye livet i Norge.

Midlertidig rekruttering av ansatte i forvaltningen

Ansettelser i staten reguleres av Statsansatteloven. I likhet med Arbeidsmiljøloven er fast ansettelse hovedregelen for statsansatte. Det er liten tvil om at det er et gode for både arbeidstakere og virksomhetene med trygge og faste ansettelser i en normalsituasjon. Ulempen er at slike prosesser tar lang tid, og at virksomhetene ikke kan ansette i faste stillinger basert på et ekstraordinært øyeblikksbilde. Spørsmålet er derfor om loven tar tilstrekkelig høyde for den type beredskapssituasjoner flyktningbølgen fra Ukraina er et eksempel på.

Loven åpner likevel for midlertidige ansettelser på følgende grunnlag:

1. når arbeidet er av midlertidig karakter
2. for arbeid i stedet for en annen eller andre (vikariat)
3. for praksisarbeid
4. for utdanningsstillinger, eller
5. for en periode på inntil seks måneder, når det har oppstått et uforutsett behov

Det er bokstav «a» og «e» som vil kunne være mest relevant for forvaltningen å benytte som grunnlag i møte med fremtidige kriser. Midlertidige ansettelser etter bokstav «a» har den samme formuleringen som i Arbeidsmiljøloven § 14-9, første ledd. Og i prop. 94 (2016 -2017) går det frem at midlertidig arbeid med hjemmel i bokstav «a» åpner for midlertidig arbeid som skiller seg «klart» i sin art fra det som normalt utføres i virksomheten. Det kan også være tilsvarende forskjeller i arbeidsmengde. Eventuelt må det dreie seg om et arbeidsforhold som har en noenlunde klar arbeidsmessig avgrensing og en naturlig avslutning. Videre må tidsrammen eller oppdragets innhold være klart fastsatt.

Bokstav «e» kan anvendes dersom det oppstår et klart og uforutsett behov for å ha noen ansatt i en kort periode. Dette kan derfor ikke brukes som en generell adgang for å slippe å ansette i fast stilling.

Hvorvidt det er behov for en beredskapshjemmet i tillegg, er ikke åpenbart. Man kan argumentere for at både bokstav «a» og «e» vil kunne benyttes i fremtidige situasjoner med samme alvor som masseflukten fra Ukraina. På den andre siden kan en slik tilnærming være krevende fordi det er vanskelig å vite noe om omfanget på situasjonen. Det gjør det krevende med ansettelser i inntil seks måneder etter bokstav «e». Det er heller ikke åpenbart at lovbestemmelsens bokstav «a» er egnet til en slik situasjon.

En annen mulighet er rett og slett gi en forskriftshjemmel for å utarbeide nærmere regler for midlertidige ansettelser i en beredskapssituasjon. Statsansattloven § 9 fjerde ledd inneholder allerede en slik hjemmel for praksisarbeid og utdanningsstillinger.

Fordelen med en lignende forskriftshjemmel knyttet til beredskapssituasjoner vil være at den kan tilpasses og må vedtas for hver enkelt situasjon. Ulempen er at en slik bestemmelse vil måtte utarbeides for hver gang med tilhørende byråkrati og tidsbruk. Det er ikke nødvendigvis gunstig i en akutt beredskapssituasjon.

Derfor kan det argumenteres for at det ryddigste er en snever bestemmelse i loven som åpner for å ansette folk på midlertidige stillinger, når det oppstår en akutt beredskapssituasjon. En slik bestemmelse må i så tilfelle også åpne for unntak fra de mange og tidkrevende prosessene som normalt gjelder for ansettelser i staten. Det må i så fall utredes grundig og nøyaktig hvordan en slik bestemmelse bør se ut for å kunne være anvendelig på tvers av sektorer, og for å være så smal som nødvendig for å hindre at bestemmelsen tas i bruk i normalsituasjoner.

Et siste poeng er at det kan være mer ryddig med en bestemmelse som er tilpasset en beredskapssituasjon. Alternativet kan fort bli at de eksisterende bestemmelsene tolkes mer utvidende for å passe med en skiftende virkelighet. Det betyr i så fall mindre gjennomsiktighet, og kan også bidra til et større sprik mellom lovverk og praksis når det gjelder midlertidige ansettelser i staten

Overgangsfasen. Fra oppholdet i mottak til bosetting i en kommune.

Nødvendige tilpasninger i mottakssystemet

Det er flere forhold som skiller ukrainske flyktninger fra øvrige beboere på norske asylmottak. For det første får denne gruppen oppholdstillatelse omtrent straks de registrerer seg i Norge. For det andre skiller selve gruppen seg fra andre flyktninggrupper, ettersom ukrainske flyktninger hovedsakelig består av kvinner og barn. Det er uvanlig med så mange enslige kvinner i norske mottak. I et mottak i Kvinesdal fikk kvinnene mye uønsket oppmerksomhet og måtte beskyttes mot innpåslitne menn. Mottaksleder Liv Ellen Omdal reagerte på dette i avisen Fædrelandsvennen.

«Det kommer mannfolk helt fra Østlandet som vil ha kontakt med damene her. De ønsker rett og slett å utnytte sårbare, traumatiserte mennesker. Det er skremmende».25

For det tredje har mange ukrainske flyktninger tatt med seg kjæledyr til Norge - flesteparten hunder og katter. I utgangspunktet er Mattilsynet strenge med håndhevingen av reglene. For eksempel er det et krav at dyrene er vaksinerte og har dokumenter med seg, men myndighetene har lagt til rette for at flyktningene skal kunne ta med seg kjæledyr, og gjort en rekke unntak i regelverket.26 Regjeringen har satt av 30 millioner kroner ekstra til Mattilsynet i år, for å håndtere utgiftene til dyr fra Ukraina.27

For det fjerde har rundt en tredjedel av ukrainske flyktninger slektninger i Norge. (ref. OsloMet) og mange har valgt å bo hos dem i den første fasen. Også her har myndighetene lagt forholdene til rette gjennom å utvide mulighetene for «Alternativ mottaksplassering», som gjerne innebærer å bo hos slektninger. Denne type innkvartering avlaster mottakssystemet, og kan ha fordeler for flyktningene. Krigstraumatiserte flyktninger kan ha godt av å bli ivaretatt av egne slektninger i ankomstfasen. Dessuten har oppholdet i normale boliger et mindre institusjonalisert preg enn tilværelsen på et mottak med døgnemanning

Et mottakstilbud som er «Nøktern og forsvarlig»

I NOU 2011:10, «I velferdsstatens venterom - Mottakstilbudet for asylsøkere», drøfter «Berge-utvalget» betydningen av disse begrepene. «Nøktern» forstås i denne sammenheng med enkel innkvartering, mens begrepet «forsvarlig» ses i sammenheng med nøkternt og henviser til at tilbudet ikke skal være så enkelt at det ikke lenger er egnet til å ivareta beboeres grunnleggende behov.29

I et informasjonsskriv til vertskommuner for akuttinnkvartering, understreker UDI igjen at tilbudet skal være «nøkternt» og presiserer nærmere hva det betyr i praksis:

«Ved akuttinnkvarteringen skal alle beboerne ha en seng å sove i og tilgang til bad og toalett. Beboerne skal ha mulighet til å vaske og tørke klærne sine. I tillegg til soverommene, skal beboerne ha tilgang til fellesrom for sosialt samvær og det skal være lekearealer for barn, både ute og inne. Det skal være trådløst internett i boenhetene og i fellesarealene. Ved akuttinnkvarteringene er matservering inkludert i botilbudet (kantine eller catering). Det skal også være tilgjengelig tilrettelagt mat for små barn og babyer.»30

Men hvor forsvarlig er det, egentlig?

Et eksempel er forholdene på brakkeriggen på Furuset som førte til at mottaket ble umiddelbart stengt. Det finnes også eksempler på at klager og bekymringsmeldinger ikke fører til nedleggelse av mottaket. Et eksempel er klagene over forholdene på Hvalsmoen mottak. I 2019 ble mottaket lagt ned, men etter å ha stått tomt i 2.5 år, ble det raskt åpnet igjen for å huse ukrainske flyktninger. Da ukrainske flyktningen kom, fant de et mottak med muggsopp på veggene, muselort på rommene, insekter på kjøkkenet og mus som pilte bortover oppholdsrommet. I tillegg var det lite mat, ifølge flyktningene som ble intervjuet av Dagsavisen:

«Vi får for lite mat og mat som ikke er bra for oss, og barna gråter fordi de er sultne. Det mangler frukt, grønt, fiber og proteiner. Mange sliter med diaré som følge av kostholdet».

Saken ble også omtalt i NRK, der UDI ble intervjuet. I NRK-saken uttrykte de at de ikke kunne love at «standarden skal være like god over hele landet når flyktningstrømmen tar seg opp.».31

Det er nøkternhet også i pengebeløpet flyktningene får utbetalt på mottak. Beløpet (basisytelse) skal dekke beboers personlige utgifter, og er beregnet med bakgrunn i at det er matservering ved innkvarteringen. Pr. mars 2022 er satsene for basisytelse per måned 447 kroner for voksne og 402 kroner for barn i familie. Enslige forsørgere mottar et tilleggsbeløp på 264 kroner.32

Mange har reagert på at nivået på ytelser i mottak er for lav. At 15 kroner dagen er langt fra nok for mennesker i en vanskelig livssituasjon. 9. mai 2022 fortalte Dagbladet om den ukrainske flyktningen Marina Kutsenko (49), som har tatt opp forbrukslån på nesten 16 000 kroner for å dekke utgifter mens hun og familien satt på asylmottak. Hun var ikke den eneste av flyktningene på akuttmottak som hadde gjort dette.33

I bakgrunnssamtaler for dette notatet har NOAS, Norsk folkehjelp og Hero uttrykt at basisytelsene er for lave. De trekker frem den ekstreme prisøkningen, høye telefonkostnader asylsøkere og flyktninger har, og at utgiftene til transport i noen av mottakene kan være ekstra store.

En viktig begrunnelse for en «nøktern» standard på mottak er at tilbudet ikke skal fungere som en «pull-faktor» for personer uten beskyttelsesbehov.34 I dette tilfellet snakker vi om flyktninger med behov for beskyttelse, men selv når vi snakker om asylsøkere som helhet, så er det er vanskelig å se for seg at oppjustering av ytelsene på mottak i tråd med prisøkningen vil fungere som en pull-faktor. Lite tyder på at asylsøkere velger Norge på grunn av forholdene på mottak.35

Et godt utgangspunkt for fastsettelsen av ytelsene på mottak kan være sosialhjelpssatsene som gjelder for norske borgere. Det såkalte Berge-utvalget vurderte spørsmålet om yelser på mottak i og konkluderte med følgende:

1. Nivået på den økonomiske stønaden til asylsøkere bør gjennomgås med sikte på å sikre at asylsøkere ikke over tid må leve i fattigdom.
2. Det må innføres en mekanisme som sikrer inflasjonsjustering av asylsøkeres stønad til livsopphold.36

Satsene til beboere i asylmottak har grovt sett vært på samme nivå som i dag siden 2016. I 2016-budsjettet ble det gjennomført en generell reduksjon i nivået på ytelsene i mottak på 20 prosent, med unntak av satsene for ektepar/samboere, barn, tillegg til enslige forsørgere og personer med endelig avslag som ble redusert med 10 prosent. Ytelsene er ikke justert siden reduksjonen i 2016, med unntak av en årlig prisjustering av satsene som legges inn i statsbudsjettet.37

Lav standard på mottakstilbudet trekkes frem som en viktig grunn til hvorfor flere store ideelle organisasjoner har trukket seg ut fra driften av mottak. De reagerer på at kvaliteten på mottak vektlegges langt mindre enn prisen på drift.

Fordelingen mellom private, kommunale og ideelle mottaksopperatører.

En variasjon av ulike mottaksoperatører er i seg selv positiv og kan sikre både fleksibilitet og innovasjon i mottakssystemet. Utviklingen har imidlertid gått i retning av stadig mer dominans av private driftsoperatører. En gjennomgang av dagens mottak basert på viser en skjev fordeling mellom de tre kategoriene av mottaksoperatører, som fremstilt i våre figurer nedenfor:

Berge-utvalget har understreket at det er «en verdi i seg selv at Norge har

ulike typer driftsoperatører» og identifisert deres fortrinn:

«– Kommunene har bedre forutsetninger for å gi beboerne et helhetlig og koordinert

tilbud i og med at kommunen uansett vil ha ansvar for visse tjenester.

– De private operatørene har gjentatte ganger vist sin handlekraft i perioder med behov

for rask økning av mottakskapasiteten.

– De humanitære organisasjonene har et verdigrunnlag som gir dem gode

forutsetninger for å møte beboerne med respekt, å «se» beboerne og å imøtekomme

beboernes behov, samt å virke som talsmann og pådriver overfor myndighetene.»

Selv om Berge-utvalget beskriver de ulike aktørenes generelle fortrinn, understreker utvalget at det ikke må forstås dithen at en humanitær organisasjon ikke kan ha handlekraft til å raskt snu seg rundt, eller at en kommune eller en privat operatør ikke kan ha et solid verdigrunnlag.

At også ideelle aktører kan kaste seg rundt og etablere mottak, like raskt som de private, bekreftes også av eksempelet med Norsk Folkehjelp som vi nevnte over. Etter forespørsel fra UDI klarte altså Norsk Folkehjelp å etablere et akuttmottak for ukrainske flyktninger i løpet av tre dager i mars.

Ubalansen i antallet ulike driftsoperatører er ikke resultat av en villet politikk, men det er blitt sånn fordi kommuner og ideelle organisasjoner ikke deltar i like stor grad som de private aktørene i anbudsrunder.

For eksempel sier representanter for Norsk Folkehjelp at de ikke var fornøyde med rammevilkårene for driften av mottak. De mente at profittankegangen ble for dominerende.

«Hvis Norsk Folkehjelp skal inn i mottaksdrift igjen, så må kvaliteten veies mer enn nå i forbindelse med anbudskonkurranser. Det handler om vektingen. Pris vektes med 60 prosent mens kvalitet 40 prosent. Det bør skiftes om.»38

Det er flere fordeler med å inkludere ideelle aktører i mottaksdriften. At de er pådrivere for bedre kvalitet på mottak er blitt påpekt også av Berge-utvalget, men vi vil i denne sammenhengen også understreke betydningen av beredskap. At Norsk Folkehjelp kunne stille på så kort varsel i 2022 skyldtes at de hadde fortsatt hadde erfaring og kompetanse med mottaksdrift i organisasjonen som de kunne bygge på. Om organisasjoner som Norsk folkehjelp går lenge uten å drive mottak, vil de miste kompetanse og samfunnet vil miste muligheten til å kunne mobilisere disse ressursene i en krise.

Frelsesarmeens innsats som operatør på Kongsberg Akuttinnkvartering, er et annet eksempel på hvordan en frivillig organisasjon kan mobilisere på nye områder i en krise.

Frelsesarmeen ble kontaktet av UDI 14. mars 2022, med forespørsel om å drive akuttmottaket i Kongsberg. De svarte positivt og kom i gang med driften av mottaket allerede i 28. mars. I mellomtiden hadde UDI fått operativt bistand fra Sivilforsvaret for å rigge bygningen med senger og klesskap.

Det er den gamle høyskolebygningen i Kongsberg, eid av Statsbygg som ble gjort om til mottak, med kapasitet til 700 plasser. Mottaksleder, Thorgeir Nybo opplyser at det høyeste antallet flyktninger de har huset på samme tid er 667, og per november 2022 har rundt 2000 ukrainske flyktninger vært innom mottaket.

Det som kjennetegner Kongsberg Akuttinnkvartering, er det sterke lokale engasjementet og samspillet med resten av frivilligheten i kommunen. Slik beskriver mottakslederen samspillet med lokale krefter:

«Vi har vært heldige. Frelsesarmeens mottak er blitt tatt godt imot i Kongsberg. Som en ideell organisasjon har det vært enklere for oss å komme i kontakt med resten av frivilligheten lokalt for å sikre et best mulig tilbud til ukrainske flyktninger.»

Han forteller videre om gratis utdeling av klær, men også om mye frivillig innsats. «Etter våre beregninger har det vært inntil 1000 timer i måneden med frivillig innsats knyttet til mottaket. Vi har mellom 20 og 30 aktiviteter i uken. Alt fra gåturer, til barnegrupper og ulike arrangementer.»39

Frelsesarmeen stilte også opp under flyktningkrisen i 2015 og 2016, med to mottak. På spørsmål om hvorfor de ikke drifter mottak i normaltid peker nestlederen i mottaket, Lars Gulbrandsen, på de strenge rammevilkårene.

«Økonomien presses ned. Hvis UDI hadde tenkt mer på kvalitet enn pris, så hadde dette skapt større engasjement og interesse blant ideelle organisasjoner, men prioriteringen av pris gjør det vanskelig for oss å drive mottak. Det kan undergrave vår integritet som en ideell organisasjon».40

Frelsesarmeen opplever at de har flere åpne dører til frivilligheten, som kan jobbe gratis for flyktningene, enn hvis de var et kommersielt selskap som tar utbytte.

Når det gjelder kommunalt drevne akuttmottak har disse fordeler, knyttet til at det er lettere for dem å koordinere arbeidet på mottak med de øvrige tjenestene kommunen skal tilby. Det er også ofte en fordel dersom flyktningene blir bosatt i den kommunen de allerede befinner seg i. Det vil si i kommunen som huser mottaket. I så fall blir overgangen fra mottak til bosetting i kommune enklere.

På en annen side er mottakssystemet, slik det fungerer i Norge i dag, helt avhengig av private aktører. Uten erfarne og kompetente private driftsoperatører ville det vært svært vanskelig å ha en god beredskap og å opprettholde et fleksibelt mottakssystem, med tanke på de store variasjoner i ankomsttall fra år til år.

De ulike mottaksoperatørene har med andre ord sine fortrinn, og bidrar på hver sin måte til å gjøre mottakssystemet bedre.

Det bør derfor etterstrebes å sikre en mer balansert fordeling av mottaksdrift mellom kommersielle, kommunale og ideelle aktører som mottaksoperatører.

Integreringsfasen – bosetting og integrering i norske kommuner

Rekordstor bosetting i norske kommuner

Før krigen i Ukraina hadde IMDi god kontroll på situasjonen. Ankomstene var relativt lave, og plassene for de 5000 flyktningene som skulle bosettes i 2022 var allerede sikret. Det handlet om å gjennomføre bosettingen i praksis. Men etter Russlands invasjon i Ukraina, begynte ukrainske flyktninger å strømme til Norge. Det krevde en rask omstilling for både utlendingsmyndighetene og kommunene. Både KS og IMDi startet på hver sin side med å kartlegge bosettingskapasiteten i Kommune-Norge. Responsen fra kommunene var positiv. Slik forklarer områdedirektør i KS, Helge Eide kommunenes bosettingsvilje:

«Kommunene ble tatt på sengen. Men de snudde seg rundt relativt raskt. De hadde fersk erfaring fra flyktningkrisen i 2015, da var det langt verre å mobilisere vilje. Det er allmenn kjent at planene her ikke er så gode, så virkemiddelet er å «trå til!». Det som har skjedd var en beundringsverdig rask omstilling. En syvdobling av anmodningstall ble i all hovedsak imøtekommet. Solidaritetstanken med ukrainere og viljen i kommunene speilet resten av samfunnet.»42

Den første tilbakemeldingen fra kommunene var at det var kapasitet til å bosette 22.000, men det reelle behovet var mye større. Allerede i midten av mars 2022 kom IMDi med en anmodning til kommune-Norge om å bosette totalt 35.000 flyktninger i 2022. En prosess vanligvis tar tre kvartaler, måtte nå gjennomføres innen tre uker.

Oppgaven med å stadfeste anmodningstallene ligger i samarbeidsorganet «Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting» som består av bl.a. IMDi, KS, UDI, Bufdir og Husbanken.43 Utvalget vurderer anmodningstallene for bosetning av flyktninger nasjonalt, og tar initiativ til ekstraordinære anmodninger når det kommer store antall flyktninger på kort tid.

Økonomiske tilskudd til kommunene

På bakgrunn av IMDis anmodninger gjennomføres det en politisk behandling av dette i kommunestyrene i de aktuelle kommunene. Ofte resulterer denne behandlingen i at IMDis anmodning følges, men det er også flere eksempler på at særlig FrP har gått foran, for å ta imot færre enn anmodningen tilsier.

Integreringstilskuddet til kommunene følger vanligvis antallet faktiske bosettinger, uavhengig av IMDis opprinnelige anmodning. Støttebeløpet følger satser som behandles av et beregningsutvalg med parter fra både statlig og kommunal sektor. Utvalget regner blant annet på forholdet mellom kommunens utgifter til flyktningen og statlige overføringer. De siste årene har de statlige overføringene ligget på litt over 100 prosent av kommunenes utgifter.44

En viktig forskjell i år, som særlig KS var opptatt av, er at kommunene blir kompensert også for bosettingsplassene som ikke bli benyttet. For å illustrere: Hvis en kommune sier ja til å bosette 30 flyktninger, men det viser seg at det ikke blir behov for så mange, men bare 20 i den kommunen, så får kommunen en kompensasjon på 50.000 kr. for hver plass som ikke ble benyttet.

Ifølge KS gir dette kommunene forutsigbarhet og fungerte som et positivt stimuli for at enda flere kommuner sa ja til å bosette. Før 2022, var det 212 kommuner som var bosetningskommuner. I 2022 økte antallet bosettingskommuner til 356, som betyr at alle landets kommuner ble anmodet om å bosette ukrainske flyktninger.Inkludert mange små kommuner som ikke har bosatt flyktninger i de senere årene.
Garantien for at tilskuddet ville komme så lenge kommunen sikret boliger og velferdstjenester til flyktningene, betydde en del for viljen til å bosette.45

Som gjennomgangen over viser, krever bosettingsarbeidet stor grad av tverrfaglig samarbeid. Ifølge direktør i IMDi, Libe Rieber-Mohn, fungerer slikt samarbeid best når man tar utgangspunkt i noe konkret. Hun forteller om flere faste møtepunkter i starten, men at møtevirksomheten ble redusert etter hvert som man fikk bedre kontroll over situasjonen. Hun forteller også om stor politisk oppmerksomhet fra Arbeids- og inkluderingsminister, Marte Mjøs Persenog tett dialog med kommunene.46

Etter hvert som kommunene vedtok bosettingstallene, så opplevde IMDi påtrykk også fra kommunene som etterspurte hvor det ble av flyktningene som skulle bosettes. IMDi-direktøren trekker frem dette som et læringspunkt i kommunikasjonene med kommuner: At det bør tydeliggjøres at bosettingstallene er basert på prognoser for hele året, og at det kan ta tid fra anmodningen blir sendt til den faktiske bosettingen finner sted.47

NOAS’ generalsekretær, Pål Nesse, foreslår fra sin side at bosettingen til en kommune for en del av flyktningene skjer direkte via Ankomstmottaket i Råde fremfor videre opphold i akuttmottak. Ideelt sett burde ukrainske flyktningene bosettes direkte i kommuner slik tilfellet er med overføringsflyktningene som kommer via FN, men dette er et kapasitetsspørsmål. Akuttmottakene og de alternative mottaksplasseringene fungerer som en avlastning for Ankomstsenteret, og som forberedelse til bosetting i kommune.

Når det gjelder bosettingsforberedelsene, sier IMDi at prosedyrene ble forenklet for å sikre rask og effektiv bosetting. Det ble for eksempel gjennomført en forenklet kartlegging av flyktningers kompetanse i mottakene. Videre ble vertskommunens karriereveiledning som skjer i mottaksfasen flyttet til etter bosetting. Den normale ventetiden fra vedtak til faktisk bosetting i kommune er per november på rundt halvannen måned.48

Bosettingsviljen og kapasiteten i tiden fremover

Områdedirektør, Helge Eide i KS sier at de foreløpig ikke ser noen endring i viljen til å bosette. «Vi er fortsatt like forferdet over brutaliteten til Russland, men det gjelder det praktiske. I mange kommuner hvor kapasiteten er lav i utgangspunktet, får man et metningspunkt etter hvert, og får kapasitetsproblemer. Det er det som i størst grad kan påvirke anmodningstallene, og hvor mye kommunene kan ta imot.»

En av utfordringene som løftes frem ved bosetting, er boligfremskaffelse. KS har lenge etterlyst at det satses mer på tilskuddsordninger til boligfremskaffelse. Inkludert en økning i rammene for tilskudd til utleieboliger.49 IMDi-direktør, Libe Rieber-Mohn er mer optimistisk: «Vår bosettingsmodell tåler store svingninger i innvandringen til Norge. Vi har en styrt og spredt bosetting basert på frivillighet fra kommunenes side». Hun sier videre at det er ikke bosettingsviljen det står på, men mange kommuner melder tilbake at mangel på boliger og tjenestekapasitet gjør dette utfordrende.50

Det som imidlertid er sikkert, er at norske kommuner har tatt ansvar i møtet med det økte bosettingsbehovet som fulgte rekordstore tilstrømninger av flyktninger - både under flyktningkrisen i 2015, og i forbindelse med flyktningstrømmen fra Ukraina i 2022.

Dette er også en bekreftelse på at ordningen basert på frivillighet bosetning blant kommuner fungerer etter hensikten. Det er verken nødvendig eller hensiktsmessig å ta i bruk tilvisningsretten overfor kommunene i bosettingspolitikken. Utfordringen er imidlertid å hjelpe kommunene med å styrke bosettingskapasiteten, og stå best mulig rustet i møte med store ankomster av flyktninger fra Ukraina, også i årene fremover.

Introduksjonsprogrammet

I forbindelse med de store ankomstene av flyktninger fra Ukraina vedtok imidlertid Stortinget et midlertidig kapittel i integreringsloven, kapittel 6A, for personer med opphold etter utlendingsloven § 34 (kollektiv beskyttelse). Som bakgrunn for den midlertidige loven oppga Arbeids- og inkluderingsdepartementet hensynet til å få flest mulig raskt ut i arbeid. Høye ankomsttall, stort press på kommunenes velferdstjenester og høy kompetanse blant flyktningene ble også gitt som en del av bakgrunnen for lovforslaget.51

Blant endringene og forenklingene i loven var:

1. Unntak fra plikt til å delta i opplæring i mottak.
2. Unntak fra plikt til kompetansekartlegging og karriereveiledning (men fortsatt rett).
3. Rett, men ikke plikt til å delta i introduksjonsprogram. Introduksjonsprogram på seks måneder (med mulighet for forlengelse) ble etablert som utgangspunktet for personer med utdanning i VGS-nivå.
4. Rett, men ikke plikt til å opplæring i norsk.
5. Verken rett eller plikt til opplæring i samfunnskunnskap.
6. Mulighet til å ta introduksjonsprogrammet på deltid, og at man ikke mister retten til å komme tilbake til introduksjonsprogrammet, om de slutter.
7. Verken rett eller plikt til å ta kurs i livsmestring.
8. Rett og plikt til å ta kurs i foreldreveiledning (for de som har barn).

Videre ble det vedtatt en vid forskriftshjemmel for å kunne tilpasse integreringstiltak til personer som ble innvilget opphold på kollektivt grunnlag (etter utlendingsloven § 34). Denne ga blant annet departementet hjemmel til å justere rettigheter og plikter i introduksjonsprogrammet, endre kravene til innhold i introduksjonsprogrammet, endre retten til og beregningen av introduksjonsstønad og en rekke andre fullmakter.

I tillegg til et midlertidig kapittel i integreringsloven, inneholder prop. 107 L (2021-2022) en serie andre midlertidige lovendringer. Det dreier seg om lov om barneverntjenester, lov om folketrygd, opplæringsloven, spesialisthelsetjenesteloven, pasient- og brukerrettighetsloven, barnehageloven, plan og bygningsloven, lov om kommunale helse- og omsorgstjenester og lov om barnevern. Enkelte av disse lovendringene fritar offentlige aktører for plikter eller gjør saksbehandlingen enklere, andre endringer omhandler midlertidige justeringer i rettigheter og plikter for enkeltpersoner. Disse endringene vil ikke omtales enkeltvis i notatet, men felles for endringene er at de utgjør nødvendige tilpasninger i regelverket for å kunne håndtere en situasjon med ekstraordinær pågang av flyktninger, og et stort press på en rekke offentlige tjenester.

Involvering av frivilligheten

Norske myndigheter har tatt frivillige organisasjoner aktivt i bruk også i integreringsarbeidet. IMDi delte for eksempel ut 45 millioner kroner i ekstraordinære tilskuddsordninger for frivillighetens integreringsarbeid våren 2022. I tillegg til bevilgning av midler er det gjennomført flere dialogmøter mellom myndighetene og frivilligheten, om integreringen av Ukrainske flyktninger.

Det går også frem at ukrainske flyktninger selv er svært fornøyd med rollen frivillige organisasjoner har spilt i integreringsprosessen. Flyktningene selv vurderer frivillige organisasjon høyere enn de vurderer myndighetene.52

Selv om myndighetene har ønsket å involvere frivilligheten aktivt, peker Caritas på enkelte hull i samarbeidet. Særlig etterlyses det en klarere forståelse for og kartlegging av frivillighetens kompetanse, tidligere involvering og en mer avklart rolleforståelse. Det pekes også på fra flere at det, særlig i starten, var et stort udekket informasjonsbehov blant flyktningene, hvor de frivillige kunne bidratt i enda større grad.53 Rekruttering av frivillige har på mange måter gått greit grunnet stor vilje, men noen tilbakemeldinger tyder også på at flaskehalser hos politiet gjorde det krevende å få vandelsattester klare i tidlig fase.

Dette er et særlig avgjørende punkt i møte med sårbare barn og kvinner fra Ukraina. Og de frivillige organisasjonene som Tankesmien Agenda har vært i kontakt med, peker på en stor bevissthet rundt å verne flyktningene fra uønskede hendelser og individer. Flere har eksempler på personer med tvilsom historikk og motiver som har forsøkt å nærme seg flyktningene på ulike måter.

Positiv forskjellsbehandling av ukrainere?

Områdedirektør i KS, Helge Eide har forståelse for reaksjonene:

«Dette med gratis kollektivreiser for ukrainere som ble innført i flere byer, men ikke gjaldt for overføringsflyktninger, er prinsipielt problematisk. Det var ikke noe vond vilje bak dette – bare et ønske om å hjelpe ukrainere. Men det var korttenkt, selvfølgelig.»54

Også representer for Norsk Folkehjelp påpeker at det var private selskaper som kom med særskilt tilbud til ukrainske flyktninger og dette var utenfor deres kontroll. «Forskjellige situasjoner krever forskjellige handlinger, men mennesker på flukt kan kjenne på forskjellsbehandlingen.»55

Flere av de private tiltakene er ikke ment som permanente ordninger, men som akutt hjelp til nyankomne krigsflyktninger for å finne seg til rette i Norge, frem til myndighetene tar over og har god kontroll på situasjonen. Dette har likevel skapt en debatt om positiv forskjellsbehandling av ukrainere. UDI følte seg ikke truffet av kritikken og gjorde ikke noe for å imøtegå påstandene om diskriminering. Etter vår vurdering har myndighetene vært lite til stede i denne debatten, for å hindre at det skapes et feilaktig inntrykk av at norske myndigheter diskriminerer asylsøkere og flyktninger basert på hudfarge.

I spørsmålet om forskjellsbehandling er det for eksempel viktig å skille mellom private initiativ og tiltak i offentlig regi. De offentlige etatene vi har vært i kontakt med understrekker at de har ikke forskjellsbehandlet flyktningene basert på opprinnelsesland. Tvert imot har ukrainere på enkelte områder fått færre rettigheter enn for eksempel syriske flyktninger.

For eksempel, gir ordningen med midlertidig kollektiv beskyttelse ukrainske flyktninger begrensende rettigheter og muligheter. Meningen er at de skal reise hjem etter krigen, dersom forholdene ligger til rette for det. Det gjør det vanskeligere å planlegge livet i Norge, ta opp lån og lignende. Syrere fikk i realiteten permanent opphold. De fleste fikk flyktningstatus, som er den høyeste statusen man kan få, når man søker om asyl. De måtte intervjues og vente lengre på vedtaket fra UDI, men etter at vedtaket kom, så slapp de usikkerheten som midlertidig opphold gir.

For å effektivisere integreringen av ukrainske flyktninger ble det gjort noen forenklinger i introduksjonsprogrammet. For eksempel at de har rett, men ikke plikt, til flere av elementene i introduksjonsprogrammet. Dette kan sees på som fordelaktig for ukrainere, men også motsatt – at ukrainske flyktningene får et mer begrenset tilbud i introduksjonsprogrammet enn andre flyktninggrupper. Et mer begrenset introduksjonsprogram innebærer også en lavere ressursbruk på hver enkelt flyktning fra samfunnets side, selv om dette også var forbundet med noe mer fleksibilitet.56

Unntakene fra Mattilsynet når det gjelder medbrakte kjæledyr er et annet eksempel på nødvendige justeringer i møte med en ny virkelighet. Det viktigste spørsmålet er etter vår vurdering derfor ikke om disse endringene i sum er bedre eller verre enn for andre flyktninger, men hvilke lærdommer stat og kommune bør ta med seg videre etter å ha testet et annet sett med enklere og mer fleksible regler.

Etter våre samtaler med mottaksansatte, kom det frem at noen av de lokale initiativene for å hjelpe ukrainske flyktninger var basert på misforståelser, men at det finnes eksempler på gode løsninger som førte til bedre inkludering av andre flyktninger. NOAS, Norsk Folkehjelp, Hero, KS og andre vi har vært i kontakt med i forbindelse med dette notatet understrekker at det har vært stort lokalt engasjement også for syriske flyktninger i 2015 og 2016.

Framtidsscenarioene og behovet for å styrke mottakskapasiteten

Ukrainere flykter mest til sine naboland

De over 30.000 ukrainske flyktningene som hittil har kommet til Norge, er i det store bildet en liten del av de i overkant 7,8 millioner ukrainerne som har fluktet fra landet, i forbindelse med krigen.57 Mange har allerede reist tilbake til Ukraina. UNHCR regner med at rundt fem millioner ukrainske flyktninger befinner seg i EU per november 2022. (ref). Generelt er det tre faktorer som spiller inn på hvor flyktninger dra:

1. Geografisk nærhet. Av naturlige grunner drar flyktninger først og fremst til sine trygge naboland. I dette tilfellet handler det om nabolandene Polen, Russland, Romania, Ungarn, Slovakia og Moldova. Mange flykter også internt i landet. Sistnevnte gruppe vil være de mest utsatte, som i alle konflikter.
2. Allerede eksisterende tilstedeværelse av landsmenn. Disse vil fungere som et mottaksapparat, som gjør tilværelsen i et nytt land lettere og tryggere. Ettersom det fantes over en million ukrainere i Polen før 2022, så er det naturlig at Polen – som også er et naboland – har blitt den viktigste destinasjonen for mange ukrainske flyktninger. Før krigen hadde Norge et relativt lite miljø, med litt over 7.000 ukrainere.58 Dette var likevel en betydelig og viktig gruppe for de første som kom.
3. Rettigheter og mulighetene et land tilbyr. Siden EU harmoniserte sin politikk overfor ukrainske flyktninger med kollektive beskyttelse, så er det ikke store forskjeller i rettigheter, uavhengig av hvor i EU man havner. Under forrige flyktningbølge i 2015 fungerte innstramminger fra EU-land som en avskrekkingsstrategi.59

Ukrainernes flyttemønstre har så langt vært i tråd med tidligere erfaringer fra flyktningkriser og gjeldende teorier. Forskjellen er at sannsynligheten for å få beskyttelse ikke har trengt å være en del av vurderingen av destinasjon, på grunn av harmoniseringen av politikken i Europa.

Det reises stadig nye spørsmål knyttet til flyktningstrømmen fra krigen i Ukraina: Hva skjer videre? Hvor mange flere flyktninger vil flykte fra Ukraina? Og hvor vil de dra? Hva vil skje med de som allerede er flyktninger i Europa? Hvor mange vil reise hjem? Og hvor mange vil flytte videre fra nabolandene til andre land som gir dem bedre muligheter? Dette er relevante spørsmål for hele Europa, inkludert Norge.

Ifølge FNs høykommissær for flyktninger, Filippo Grandi vil det være mest internt fordrevne flyktninger i Ukraina, i fremtiden. Til Al Jazeera sa han: “You have people who flee for only a few hours, to escape the bombs… and then try to return home, but in situations where destruction is greater, and people can no longer access heat or food, I fear the displacements will last longer”.60

Situasjonsbildet av hvor flyktningene befinner seg, er uoversiktlig siden det er mye mobilitet langs grensene. Noen flykter fra Ukraina for første gang på grunn av kamphandlingene, ødeleggelsene eller humanitære forhold, mens andre som har oppholdt seg i utlandet reiser hjem igjen.

UDIs prognoser for 2023

Norske myndigheters beredskapsplaner og budsjetter for flyktningmottak er basert på UDIs offisielle prognoser. UDI har utarbeidet rapporten «Scenarioer for antall flyktninger fra Ukraina i 2022 og 2023», der de skisserer potensielle ankomster for 2023. Scenarioet for 2022 var 33 000 ukrainske flyktninger. Scenarioet for 2023 var først 30.000, men ble senere oppjustert til 40.000.61 Disse scenarioene blir oppdatert hver måned. Slik justeres de i tråd med UDIs analyser.

Scenarioene er basert på offentlig tilgjengelig informasjon om krigen, situasjonen i Ukraina og situasjonen i andre europeiske land, i tillegg til utviklingen av antall som søker beskyttelse i Norge. UDI opererer med tre kategorier: Lavt scenario, høyt scenario og mellomscenario. Planleggingstallene er basert på mellomscenarioet, som sees på som det mest sannsynlige.

Hvorfor mener UDI at det vil komme enda flere flyktninger fra Ukraina i 2023 enn i 2022?I rapporten trekker de frem følgende forhold:

1. Krigen vil mest sannsynlig fortsette inn i 2023.
2. Den humanitære situasjonen er vanskelig i deler av Ukraina med store skader på sivil infrastruktur, strøm- og vannforsyning, samt problem med tilgang på medisiner.
3. Arbeidslivet er hardt rammet, og det er mange med lav inntekt. Dette vil trolig bli ytterligere forsterket når vinteren setter inn.
4. Landene som grenser til Ukraina, har problemer med å finne bolig og annen bistand til de som flykter. Mange flyktninger søker seg derfor videre til andre europeiske land.
5. Ankomstbildet til Norge er stabilt. Det er altså ingen nedgang i ankomster.

Sekundære flyttinger fra Polen til Norge?

Graden av sekundære flyttinger fra Ukrainas naboland til Norge er spesielt interessant. Slike flyttinger kan påvirkes av to forhold: 1) Nye flyktningbølger fra Ukraina, som vil utfordre kapasiteten i nabolandene, og 2) Manglende fremtidsutsikter i nabolandene, kombinert med Norges rykte som land med gode velferdsordninger og et høyt lønnsnivå.

På oppdrag fra UDI og Justis- og beredskapsdepartementet har også Fafo gjennomført en studie av migrasjonsambisjoner og migrasjonsbeslutninger blant ukrainske flyktninger, i Polen og Norge. I rapporten «Assessing future migration among Ukrainian refugees in Poland and Norway», skrevet av Ida Kjeøy and Guri Tyldum, sies det at de første flyktningene som kom til Norge i mars og april 2022 havnet her fordi de hadde slekt eller venner i Norge, eller fordi Norge ble anbefalt av de frivillige de møtte da de krysset grensen fra Ukraina.62

Blant flyktningene Fafo-forskerne møtte i Polen, uttrykker de fleste en sterk preferanse for å bli værende i Polen. Det nevnes tre grunner til det:

1. Den geografiske nærheten til Ukraina, som gjør det lettere å reise frem og tilbake.
2. Tilstedeværelsen av en stor ukrainsk diaspora i Polen, som bistår med både mellommenneskelig støtte og praktisk hjelp.
3. Den sterke kulturelle nærheten mellom Polen og Ukraina, som blant annet gjør at språkbarrierene er små.

Fafo skriver mye positivt om mottakssystemet i Polen, men boligmarkedet beskrives som spesielt krevende. Tilgangen til tjenester er ikke nødvendigvis rettighetsbasert, men avhenger i stor grad om hvorvidt flyktningene kommer i kontakt med de rette aktørene.

Hvorvidt vi vil se store sekundære flyttinger fra Polen til Norge avhenger av flere forhold, som for eksempel hvor lenge krigen varer og ukrainernes erfaringer i Polen.

Også syriske flyktninger befant seg hovedsakelig i sine naboland, men fire år etter krigen, det vil si i 2015, begynte mange å ta seg til Europa. Fafo trekker ikke noen konklusjoner om potensialet for sekundære flyttinger til Norge, men med tanke på erfaringer med syriske flyktninger og med tanke på at det er allerede en del sekundære flyttinger fra Polen, så er det grunn til å tro at flere ukrainere vil forlate Polen i jakt på bedre muligheter i land som Norge. Selv hvis bare en svært liten andel av de over én million ukrainske flyktningene i Polen flytter videre til Norge, så vil det ha stor betydning for ankomstbildet hos oss.

I de første månedene etter krigen startet i Ukraina, kom det relativt få flyktninger til Norge, men fra og med august har Norge blitt mer attraktive som destinasjonsland for ukrainske flyktninger. Undersøkelser foretatt av UNHCR blant ukrainske flyktninger i naboland viser at Norge er blant de tre-fire mest populære landene ukrainere kunne tenkt seg å flytte til. Vi deler plass med Frankrike etter Tyskland og Canada.63

Utsiktene til retur

Generelt er det vanlig med massive returer av krigsflyktninger fra nærområder, etter at krigen er over i hele eller deler av landet. Det finnes mange eksempler på det, ikke minst på Balkan. Nesten alle kosovoalbanske flyktninger som befant seg i nabolandene reiste hjem igjen etter krigen i 1999.

Studiene viser imidlertid at de som reiste langt, hadde høyere terskel for retur enn de som var bosatt i nabolandene. Det er grunn til å tro at det samme vil være tilfelle også med ukrainske flyktninger, noe Fafo-rapporten kan tyde på. De skriver at deres respondenter i Norge var mindre tilbøyelige til å uttrykke returintensjoner sammenlignet med flyktninger i Polen:

«De liker at det norske samfunnet er velorganisert, forutsigbart og gir økonomisk stabilitet. De ser også muligheter i Norge, for eksempel for å etablere bedrifter og for god kvalitet på utdanningen til barna.»64

Hvor mange som vil reise hjem vil trolig avhengig av flere forhold. For eksempel om man kommer fra okkupert område, om de har en bolig å reise tilbake til, humanitære forhold i deres område, og så videre.

Også i rapporten fra NIBR ved OsloMet, kommer det frem at bare et mindretall av ukrainske flyktninger som i dag er bosatt i Norge er tydelig på at de vil reise hjem igjen etter krigen. Bare 26 prosent av ukrainske flyktninger svarte at de ønsker å returnere til hjemlandet så fort krigen tar slutt. Resten er usikre på om de ønsker å returnere, og 20 prosent av flyktningene har allerede bestemt seg for å bli i Norge også etter at krigen er over.65

Prognosene tilsier fortsatt høy beredskap

Prognosene fra UDI, i kombinasjon med intervjuene av ukrainske flyktninger i Norge fra både Fafo og OsloMet, tilsier at det fortsatt vil være store ankomster til Norge, og relativt lav sannsynlighet for massive returer av ukrainere bosatt i Norge.

Utsikter til integrering

Ukrainere får et midlertidig opphold, noe som betyr at mange har et midlertidighetsperspektiv for sitt opphold i Norge. At mange av dem som er her har en splittet familiesituasjon vil ytterligere bidra til det.

Livssituasjonen med et stort fokus på familien i hjemlandet, tilsier at det vil være krevende for mange av dem å satse fullt og helt på integrering i norsk arbeidsliv. Som alenemødre i Norge, må de ukrainske kvinnene ta seg av barna samtidig som de må leve i engstelse for mennene og resten av familien som er igjen i den brutale krigen i Ukraina. 40 prosent av ukrainske flyktninger kom med barn under 18 år.

Et intervju Dagsavisen gjorde med ukrainske Diana (42) viser dette tydelig. Hun kom som flyktning til Norge sammen med sin datter. Resten av familien måtte bli igjen i Ukraina. «Jeg er veldig redd for at han vil miste livet. Jeg gråter mye», fortalte hun til avisen. Datteren gråter mye og ofte. Selv i morens trygge armer. Hun er bare tre år, men har allerede sett og opplevd mer enn et menneske bør.66

Dette er krevende forutsetninger for å skulle integrere seg i et nytt samfunn, og vil kreve mye av helsetjenesten i kommunene. Opplæring i norsk og i samfunnskunnskap, samt arbeidet med godkjenning av medbrakt utdanning og deretter leting etter arbeid krever naturligvis en egen innsats også fra ukrainske flyktninger. Mange er bosatt i kommuner med få arbeidsmuligheter.

Det som imidlertid gir grunnlag for optimisme i integreringssammenheng, er at ukrainske flyktninger i Norge er en høyt utdannet gruppe. Hele 80 prosent har utdannelse på videregående-, høyskole- eller universitetsnivå. 70 prosent var i arbeid før krigen.67 Det har ikke gått lang tid fra krigen startet, til de har måtte starte et nytt liv i Norge.

I august, hadde i overkant 6 100 ukrainere hatt lønnet arbeid i Norge, ifølge tall fra SSB. Dette omfatter også ukrainere som var her fra før, for eksempel som arbeidsinnvandrere. Tallene over sysselsatte ukrainere har i økt med 46 prosent sammenlignet med situasjonen i august 2021, noe som tyder på at mange ukrainske flyktninger har allerede funnet seg jobb i Norge.68 Det finnes flere oppløftende eksempler ute i kommuner. Irina (19) fikk tilbud om jobb på en restaurant i Trondheim, omtrent rett etter at hun kom til Norge.69

Ukrainske flykninger har vist seg å være initiativrike. Illustrerende eksempel på det er at mange har bosatt seg selv uten hjelp fra det offentlige apparatet. Kulturell nærhet som flyktninger fra Europa er også et forhold som kan gjøre tilpasningen til et liv i det norske samfunnet enklere. De 14.000 bosniske flyktningene kom også rett fra en brutal krig på 90-tallet, men er blant de best integrerte innvandrergruppene i Norge. 35 prosent av bosnierne i Norge har høyere utdanning, mot 32 prosent i den norske befolkningen generelt.70 Til sammenligning er andelen ukrainske flyktninger med høyere utdanning langt høyere.

Avsluttende betraktninger og politiske anbefalinger

Prognosene for 2023, kombinert med at de fleste ukrainske flyktninger ønsker å bli i Norge innebærer at:

1. Mottakssystemet bør være rigget for å fortsette å ta imot mange flyktninger fra Ukraina.
2. Det fortsatt er avgjørende at kommunenes vilje til å bosette blir opprettholdt.
3. Det bør satses mer på langsiktig integrering av ukrainske flyktninger, enn i dag.

For å lykkes med det vil vi rette følgende anbefalinger til norske myndigheter:

1. Være tidligere ute med informasjonstiltak.

IMDi, PU og UDI bør samarbeide med relevante frivillige aktører, for å sørge for at alle som ankommer får tilgang på relevant informasjon knyttet til registrering, ankomst, bosetting, arbeid, utdanning, med mer. Denne informasjonen må være tilgjengelig allerede fra ankomst, formidles systematisk og på et språk den enkelte forstår. Informasjonsarbeidet overfor kommuner, frivillige og samfunnet for øvrig bør også prioriteres høyt.

2. Gjøre mottakssystemet mer fleksibelt. Videreføre en vid adgang til alternativ mottaksplass for flyktninger med opphold på kollektivt grunnlag.

Det er gode erfaringer med at flyktninger har funnet seg sitt eget bosted, og at det har utløst økonomisk støtte. Dette kan også i fremtiden bidra til å avlaste det ordinære mottakssystemet og bidra med økt fleksibilitet.

På den andre siden kan en vid og fleksibel ordning for selvbosettelse utfordre den norske bosettingsmodellen, med spredt og styrt bosetting. Det er en forutsetning for både denne modellen og for vellykket integrering at bosettingen spres over hele landet, og ikke konsentreres på få steder.

Det er derfor neppe tilrådelig å videreføre den midlertidige ordningen for alternativ mottaksplass på generelt grunnlag. For flyktninger med opphold på kollektivt grunnlag stiller det seg imidlertid annerledes, fordi en situasjon med masseflukt ikke kan ivaretas tilstrekkelig av det ordinære mottakssystemet. I en slik situasjon er vi derfor avhengig av å ta i bruk private ressurser og nettverk på en annen måte enn i en normalsituasjon.

3. Videreføre kompensasjonsordningen til kommunene for ubenyttede bosettingsplasser.

Den midlertidige ordningen der kommunene får kompensasjon for bosettingsplasser som ikke blir benyttet, har bidratt med forutsigbarhet og bosettingsvilje i kommunene. Det er god grunn til å fortsette med et slikt system når bosettingstallene er store, for å sørge for mer stabilitet i det kommunale tjenesteapparatet og opprettholde en viss beredskap for nye flyktningbølger.

4. Vurdere en beredskapshjemmel i statsansattloven, som åpner for en større grad av midlertidige ansettelser i en akutt beredskapssituasjon.

I akutte situasjoner, med stor pågang, kan de ulike virksomhetene i utlendingsforvaltningen ha behov for å ansette mange mennesker raskt, og uten å nødvendigvis tilby faste stillinger. Det bør vurderes om lovverket kan styrkes for å sikre denne muligheten.

5. Investere i videreutvikling av automatiserte og digitaliserte søknadsprosesser i UDI.
I møte med de store ankomstene fra Ukraina har myndighetene digitalisert, forenklet og automatisert en rekke prosesser. Det har ført til vesentlig bedre saksbehandlingstid på en rekke områder. Erfaringene fra disse forenklingene må evalueres av hver enkelt etat, og mest mulig bør videreføres og brukes i fremtidige asylprosesser.

6. Ankomstsenteret i Råde bør gjøres mer familievennlig.
For de fleste asylsøkere og flyktninger som kommer til Norge er Ankomstsenteret i Råde det første møtet med Norge. Senteret er praktisk og fungerer bra for utlendingsmyndighetene, ikke minst med tanke på samlokaliseringen. Men et ankomstsenter med store innendørstelter oppleves som uverdig av mange flyktninger. Dessuten er det lite rom for privat familieliv i de store teltene. Vi anbefaler derfor at Ankomstsenteret i Råde blir mer familievennlig og ivaretar behovet for privatliv.

7. Unngå for store forskjeller i akuttmottak.
Vi anbefaler at det etterstrebes større likhet i standarden på akuttmottak. Akuttinnkvartering er en beredskapsløsning med en rekke reduserte krav til kvalitet. Det handler primært om å skaffe innkvartering raskt nok. Det er imidlertid uheldig med så store forskjeller, at noen plassert på fine hoteller mens andre på slitne brakkerigg. Vi er innforståtte med at det er urealistisk å forvente noenlunde lik mottaksstandard i akutte situasjoner, men UDI bør likevel prøve å unngå for store standardforskjeller i mottak. Først og fremst bør mattilbudet blir bedre. Undersøkelsen fra OsloMet er også alarmerende. Nesten halvparten sier at de ikke har nok mat på mottak. Hele ni av ti sier de ikke har tilgang til nok, trygg og næringsrik mat over tid.71 Det meldes videre om en økt pågang av flyktninger på frivillige mattilbud. Dette er nøkternt, men ikke forsvarlig.

8. Basisytelsene i mottak bør oppjusteres og tilpasses prisnivået i samfunnet.

Flyktninger med opphold i Norge som bor på akuttmottak med kantinedrift kan motta så lite som 447 kroner i måneden til å dekke andre utgifter. Dette tilsvarer en sum på 15 kroner dagen. Dagens satser er for lavt. Bare å komme seg frem og tilbake til nærmeste tettsted kan spise opp dette beløpet. Et mer naturlig utgangspunkt for dagpenger er satsene for sosialhjelp som gjelder ellers i samfunnet.

9. Det bør legges til rette for at flere kommuner og ideelle organisasjoner drifter mottak.
Det bør være et politisk mål å drive flere mottak i kommunal og ideell regi. Flere av de frivillige aktørene sitter i dag på verdifull kompetanse som har vært viktig og nødvendig å mobilisere i en akutt fase. For eksempel klarte Norsk Folkehjelp å starte opp sin akuttinnkvartering på Gardermoen i løpet av tre dager. Dette er imidlertid kompetanse og fleksibilitet vi vurderer å miste dersom færre av mottakene drifter av ideelle i en ordinær situasjon.

Det bør derfor tas en gjennomgang av gjeldende regelverk, herunder hvilke anbudskriterier som ligger til grunn for konkurranser om drift, med mål om å gjøre det mulig å delta også for ideell sektor. Det anbefales at det i første omgang arrangeres en nasjonal bosettingskonferanse hvor statlige, kommunale og ideelle aktører begynner en dialog om hvordan dette kan løses i praksis. Formålet med konferansen bør være å diskutere rammevilkårene for mottaksdrift, komme med innspill til regjeringen og å motivere flere kommuner og ideelle organisasjoner til å komme med tilbud under anbudsrunder.

10. Introduksjonsprogrammet bør gjøres mer fleksibelt.
Målet med Introduksjonsprogrammet er at flyktningene lærer seg det norske språket og om det norske samfunnet. Men kapasiteten og hverdagen er ikke lik for alle flyktninger. For enkelte kan det passe godt å kombinere introduksjonsprogrammet med deltidsjobb. For folk som faller fra, er det gode grunner til å gi muligheten til å komme tilbake til programmet og integreringsprosessen. Derfor bør retten til å ta introduksjonsprogrammet på deltid videreføres. Flyktninger bør også beholde retten til å komme tilbake om de slutter i introduksjonsprogrammet. Introduksjonsprogrammet er blitt mer fleksibelt med integreringsloven, men erfaringer i 2022 peker på enda flere muligheter for fleksible løsninger.

11. Etablere faste kurs om rettigheter i arbeidslivet som tilbys for alle relevante flyktninger.

Alle som jobber i Norge, bør være godt informert om hvilke plikter og rettigheter som gjelder i norsk arbeidsliv. Myndighetene har et særlig ansvar overfor flyktninger når det gjelder å beskyttelse mot utnyttelse i arbeidslivet. Et tilpasset kurs om rettigheter i arbeidslivet som tilbys bredt ut i kommunene og mottakssystemet er en god start.