Oppfatninger og misoppfatninger om offentlig sektor

Sammendrag

Det verserer flere oppfatninger om offentlig sektor i det offentlige ordskiftet. Det varierer i hvilken grad disse oppfatningene representerer fakta. Dette notatet tar for seg fire utbredte oppfatninger om offentlig sektor, og evaluerer dem opp mot tall og fakta.

Notatet tar for seg følgende oppfattelser:

Innledning

Sentralt i all politikk er fordelingen av knappe ressurser. Hvilke formål skal prioriteres og hvem skal få hvor mye av hvilke goder og hvilke byrder? Framover står vi overfor flere vanskelige prioriteringsdiskusjoner. Offentlige utgifter ligger an til å øke mer enn offentlige inntekter om relativt få år, og det økonomiske handlingsrommet vil bli presset. I tillegg ligger vi an til å mangle store mengder arbeidskraft for å løse oppgaver vi står overfor innen alt fra helse til forsvar og grønn omstilling.

I et velferdssamfunn som Norge, spiller offentlig sektor en sentral rolle. I dette notatet vil vi ta for oss noen av de sentrale oppfatningene om offentlig sektor, og adressere dem i lys av offentlig tilgjengelig statistikk, rapporter og annen forskning og utredning.

For i debatten om offentlig sektor er det ikke alle oppfatninger som stemmer. Noen oppfatninger er ganske enkelt misoppfatninger.

Spesielt når vi går mot en fremtid hvor det må gjøres vanskelige prioriteringer, er viktig at samtalen om offentlig sektor holdes på faktuelt grunnlag.

Hensikten med dette notatet er ikke å gjennomføre en dybdeanalyse av politikken rundt offentlig sektor, eller å evaluere spesifikke politiske tiltak. Formålet er å rydde i debatten om offentlig sektor, og bidra til at samtalen baserer seg på et mer presist faktagrunnlag.

Vi vil ta for oss fire oppfatninger om offentlig sektor som vi anser som sentrale. De fire oppfatningene om offentlig sektor vi vil ta for oss er:

• Oppfatning 1: Verdier skapes i privat sektor, og brukes i offentlig sektor
• Oppfatning 2: Offentlig sektor «eser ut»
• Oppfatning 3: Offentlige utgifter er ute av kontroll
• Oppfatning 4: Digitalisering er løsningen på alt

Oppfatning 1: Verdier skapes i privat sektor, og brukes i offentlig sektor

En utbredt oppfatning er at verdier skapes i privat sektor mens de forbrukes i offentlig sektor. Et typisk eksempel på dette finner vi i en artikkel med betalt annonsørinnhold som Jan Vindenes og Aksjon for Borgerlig Valgseier hadde i VG i valgkampen 2025:

– Jan Vindenes, VG1

På en måte virker dette ukontroversielt. Vekst i næringslivet bidrar til velstanden vår, og de fleste ønsker seg en balanse mellom både privat og offentlig sektor. Påstanden om at næringslivet «finansierer» velferdsstaten, eller velferdspakken som Vindenes omtaler det som, er derimot upresis.

Verdiskaping skjer både i privat og offentlig sektor. Når en barnehageansatt tar vare på barna våre, eller en medisinsk forsker utvikler en ny behandlingsteknologi, så er dette også verdiskaping. Ofte er verdiskapingen som skjer i det offentlige en forutsetning for verdiskaping i det private. For eksempel er en ukorrupt og kompetent offentlig administrasjon en viktig årsak til at Norge er et attraktivt land å drive næringsvirksomhet. og bare tenk på hvor mye det har hatt å si for privat sektor at forsvarsdepartementet i USA utviklet grunnteknologien til internett. Det at visse ting er en utgiftspost på statsbudsjettet betyr ikke at det ikke er verdiskaping.

Finansminister Jens Stoltenberg har blitt mye sitert på et eksempel som illustrerer dette godt:

– Jens Stoltenberg, Finansavisen 25. februar 20252

En del av forvirringen her kommer trolig fra skattene sin rolle i økonomien. Det er utbredt å tenke at samfunnsøkonomi og privatøkonomi fungerer på samme måte – at staten henter inn skatter for å betale for sine utgifter. Men som professor i økonomi ved UiO, Kalle Moene, påpeker, så er skattenes viktigste funksjon å inndra kjøpekraft fra det private.3 Dette er for å frigi ressurser, gjerne i form av arbeidskraft, til offentlig sektor.

Selv om det siste poenget virker litt teknisk, så understreker det likevel et viktig aspekt i forholdet mellom offentlig og privat sektor: Både offentlige og private virksomheter både bruker ressurser og skaper verdier. Og det er en reell avveiing mellom hvilken sektor vi ønsker å bruke ressursene våre i.

Som vi vil se senere i dette notatet er det stor etterspørsel etter arbeidskraft i Norge. Hvis vi har en person mer som jobber med å skape verdier i helsevesenet, så har vi en person mindre som kan jobbe med å skape verdier i for eksempel industrien. Og vice versa. Dette vil være viktig for den økonomiske debatten fremover.

Som en konklusjon må vi si at det er en upresist eller feil at verdier skapes i privat sektor, og brukes i offentlig sektor.

Verdiene skapes både i det offentlige og i det private. Det som likevel vil vise seg å være et viktigere spørsmål enn hvor verdiene skapes, er hvor ressursene anvendes. For når vi har en knapphet av ressurser og mange oppgaver å løse, blir det viktig å prioritere riktig.

Oppfatning 2: Offentlig sektor eser ut

En påstand som ofte dukker opp i det offentlige ordskiftet er at offentlig sektor vokser kraftig. Eller «eser ut», slik det gjerne omtales.4 I dette kapittelet skal vi se litt nærmere på den påstanden, i lys av offentlig tilgjengelig statistikk. Vi tar her for oss offentlig sektors størrelse målt i hvor mange som jobber der. Vi kommer tilbake til en gjennomgang av offentlige utgifter i kapittel 4.

Det er unektelig riktig at offentlig sektor er stor i Norge, også sammenlignet med mange andre land. I Norge er rundt en tredjedel av alle arbeidstagere sysselsatt i offentlig sektor. Dette er på linje med de andre skandinaviske landene, og en del høyere enn snittet av OECD-landene. I snittet av OECD-landene er rundt 20 prosent av arbeidstakerne offentlig ansatte5.6

Er det for mye at en tredel av arbeidstakerne jobber i offentlig sektor?

Særlig er det vanlig å høre en kritikk fra politikere om at vi har et statlig byråkrati som stadig ansetter nye byråkrater og administratorer som vi ikke trenger, og da ofte på bekostning av tjenesteytingen. Et eksempel på dette er Høyre-leder Erna Solberg sin kuttplan for offentlig sektor i valget 2025, hvor det ble lansert en «effektiviseringsreform på minst 0,5 %» med forventning om kutt i «byråkrati og administrasjon – ikke i tjenestene.»7

En annen og enda bredere kritikk går på at det jobber for mange i offentlig sektor generelt. Denne kritikken tar ofte form av en kritikk av andelen som jobber i offentlig sektor, og av om det er i offentlig eller privat sektor at nye jobber skapes. Mens jobbvekst i privat sektor er noe man skryter av på både rødgrønn og borgerlig side av politikken, er det mer uenighet om hvorvidt jobbvekst i offentlig sektor er et udelt gode. Noen ganger blir jobbvekst i offentlig sektor brukt som eksempel på dårlig økonomisk styring per se, uten videre informasjon om hva slags jobber det faktisk er snakk om.8

Implisitt i denne kritikken av offentlig sektor: Vi har mange ansatte i offentlig sektor som ikke utfører et nyttig arbeid, og det blir stadig flere av dem.

Spørsmålet er om dette stemmer.

Hovedspørsmålet her, om offentlig sektor «eser ut», må brytes ned i to spørsmål for å besvares på en god måte.

Det første er om offentlig sektor faktisk vokser. Er det slik at en større og større andel av sysselsatte jobber i offentlig sektor?

Det andre er om dette i så fall er kritikkverdig. Vi prøver å svare på dette ved å se på hvor i offentlig sektor sysselsettingsveksten har skjedd. Deretter sammenligner vi Norge med land med lav andel offentlig ansatte, og vurderer om endring i den retning er ønskelig.

Vokser offentlig sektor i Norge?

Svaret på om offentlig sektor vokser i Norge avhenger til en viss grad av hvilken tidsperiode man ser på. Om man tar et langt perspektiv er svaret klart ja. Mats Kirkebirkeland i Civita viser i et notat at andelen sysselsatte i offentlig sektor har økt fra rundt 20 prosent i 1980 til rundt 30 prosent i 2022.9 Han konkluderer med at hoveddelen av denne veksten har vært innen helse- og omsorgstjenester.

Dersom vi fokuserer mer på nyere tid, blir bildet noe annerledes. Grafen under viser utviklingen i andelen av sysselsatte som jobber i henholdsvis privat sektor, offentlig sektor og i offentlig eide foretak10, fra 2008 til 2024.11 Grunnen til at 2008 velges som startår er ganske enkelt at dette er første året SSB har data for i den mest relevante tidsserien. Hvis man velger for eksempel år 2000 som startår, påvirkes ikke analysen vesentlig.12

I figur 2 ser vi at andelene av sysselsatte i henholdsvis offentlig og privat sektor har vært ganske så stabile i perioden fra 2008 til i dag. Offentlig sektor sin andel av sysselsettingen har økt fra 28,5 prosent i 2008 til 31,6 prosent i 2024, og privat sektor sin andel har falt fra 66 til 64,3 prosent i samme periode. Offentlig eide foretak har falt fra 5,5 til 4,1 prosent av sysselsettingen i perioden.

Kort fortalt kan vi altså si at offentlig sektor sin andel av sysselsettingen har økt med 3,1 prosentpoeng siden 2008. Utviklingen har vært forholdsvis jevn, og andelen har ligget mellom 31,1 og 32,1 prosent helt siden 2015.

Så offentlig sektor har vokst. Men hva kan utviklingen i offentlig sektors andel av sysselsettingen forklares med?

Hvor opprettes det nye stillinger i offentlig sektor?

Det som er vel så interessant som å se på hvor stor økning det har vært i offentlig sektor, er å se hvor denne økningen har kommet. Er det grunn til å tro at økningen har kommet innen områder hvor det er et politisk ønske om økt bemanning, eller er det tegn til manglende kontroll og et byråkrati som eser ut «av seg selv»?

Under følger en graf over ansatte i offentlig sektor etter næringsområde, som viser totalt antall offentlig ansatte i Norge per år, og hva disse jobber med.

I figur 3 ser vi tydelig at helse- og sosialtjenester er området som sysselsetter desidert flest i offentlig sektor, etterfulgt av undervisning og den noe bredere kategorien offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring. Sistnevnte kategori inneholder administrativt ansatte på tvers av offentlig sektor, i tillegg til ansatte innen forsvar og justis. Det er også disse tre brede kategoriene som står for mesteparten av veksten i offentlige ansatte i tidsperioden.

Tabellen under viser hvert næringsområde sitt bidrag til sysselsettingsveksten i offentlig sektor fra 2008 til 2024.

Her ser vi at nesten to tredjedeler av alle nye stillinger i offentlig sektor i perioden kom innen helse- og sosialtjenester eller undervisning. Internt i kategorien «offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring», som bidrar nest mest til veksten, har rundt to tredjedeler av økningen kommet innen forsvar, politi- og påtalemyndighet og offentlig administrasjon tilknyttet helsestell, sosial virksomhet, undervisning, kirke, kultur og miljøvern.

48 prosent av sysselsettingsveksten i offentlig sektor kommer faktisk fra helse- og sosialtjenester alene, og økningen i antall stillinger her er betydelig høyere enn den generelle befolkningsveksten.

For å se hvordan denne opprustingen av helse- og sosialtjenestene påvirker andelen ansatte offentlige sysselsatte, kan vi ta for oss et hypotetisk scenario hvor denne veksten i helse- og sosialtjenester ikke hadde kommet.

Dersom sysselsettingsveksten i helse- og sosialtjenester kun hadde fulgt befolkningsveksten for øvrig, ville dette alene ført til at andelen av sysselsatte som jobber i offentlig sektor hadde falt fra 28,5 til 27,8 prosent i perioden vi tar for oss, alt annet likt. Under antagelse om at de resterende personene hadde måtte finne arbeid i privat sektor i stedet, så ville privat sektor sin andel av sysselsatte i dette scenarioet ha økt fra 66 til 68,1 prosent. Dette viser hvor viktig økningen i antall ansatte innen helse- og sosialtjenester har vært for veksten i offentlig sektor de siste 16 årene.

Det kan bemerkes at internt i helse- og sosialtjenester står sosialtjenester for under 10 prosent av stillingsveksten, så det er primært helse- og omsorgsyrker som vokser i denne kategorien.13

En økning i ansatte innen helse- og sosialtjenester og undervisning er i stor grad er i tråd med ønsker om «flere lærere og helsefagarbeidere». Likevel kan vi stille spørsmål ved hva slags stillinger som fylles innen sektoren. Har det eksempelvis blitt ansatt mange helsebyråkrater, så er ikke dette nødvendigvis hva folk anser som «flere helsefagarbeidere».

SSB fører statistikk over antall avtale årsverk i spesialisthelsetjenesten, som blant annet omfatter alle sykehusene. Denne statistikken omfatter 139 000 årsverk per 2024, og omfatter rundt 15 prosent av offentlig sektor. Under følger en graf som viser andelen ansatte under kategorien «administrasjon og service» i spesialisthelsetjenesten i perioden 2015-2024.

I figur 4 ser vi at andelen årsverk innen «administrasjon og service» har vært ganske så flat de siste ti årene, og på makronivå kan vi derfor ikke se noe åpenbare spor av at en byråkratvekst i seg selv er en driver av ansatte innen helse.

Det kan være interessant for videre arbeid å gå mer i dybden på sammensetningen av arbeidskraft og ansatte innen forskjellige deler av offentlig sektor. Det er god grunn til å tro det finnes effektivitetsgevinster å hente på å endre sammensettingen av ansatte, uten at dette nødvendigvis handler om å redusere antall byråkrater slik det ofte tas til orde for. Eksempelvis peker en studie publisert i Social Science & Medicine av Johannessen, Kittelsen og Hagen på at det er effektivitetsgevinster å hente på å ha flere helsesekretærer og sykepleiere per lege i flere norske sykehus.14 Regjeringens perspektivmelding fra 2024 har i en av framskrivningene antatt, som et bredere eksempel, at det er mulig med ti prosent mer effektiv offentlig forvaltning i 2060 enn i dag.15

Det vil også være interessant å se mer nøye på veksten utenfor helse- og sosialtjenesten og undervisning. For dette notatet holder det i midlertidig å si at det ikke finnes noen umiddelbare indikasjoner på at veksten i offentlig sektor kommer fra noe annet enn hva som ser ut som ønsket politikk. Blant annet fordi vi kan slå fast at offentlig sektors andel av sysselsettingen altså hadde krympet uten veksten i helse- og sosialtjenester de siste årene.

Et spørsmål som likevel må besvares, er hvordan Norge skiller seg ut fra landene med en veldig mye lavere andel av ansatte som jobber i offentlig sektor.

Hvordan skiller Norge seg ut i Europa?

Vi har nå sett hvordan sysselsettingsandelen til offentlig sektor har økt med 3,1 prosentpoeng siden 2008, og hvordan store deler av veksten i sysselsettingen i offentlig sektor helt siden 1980 har kommet gjennom flere ansatte innen helsesektoren. Når størrelsen på offentlig sektor målt i antall ansatte likevel spriker så kraftig mellom forskjellige land, så er det interessant å se på hvordan forskjellige land skiller seg ut.

Satt litt på spissen – hvordan kan offentlig sektor i Norge være nesten tre ganger så stor som i Tyskland, målt i andelen ansatte som jobber der?

I statistikken til OECD som ble nevnt innledningsvis i dette kapittelet plasseres Norge og Tyskland i motsatte ender av skalaen når det kommer til andelen av sysselsatte som jobber i offentlig sektor blant de europeiske landene. Norge var på toppen av listen med rundt 30 prosent av sysselsettingen i offentlig sektor, mens Tyskland er i andre enden sammen med Sveits med rundt 11,5 prosent. Dette gir et gap i størrelsen på offentlig sektor mellom Norge og Tyskland på rundt 18,5 prosent av alle sysselsatte. Det er interessant å se hva denne forskjellen skyldes.

Både Norge og Tyskland er velferdsstater som sammenlignet med de fleste land i verden har gode helse- og utdanningssystemer, så på overflaten er det ingen åpenbare grunner til at det skal være en slik forskjell. For å forstå forskjellen kan vi se på hva offentlig ansatte jobber med i de forskjellige landene. Under ser vi en sammenligning av hva offentlig ansatte jobber med i henholdsvis Norge og Tyskland.

Den mest påfallende forskjellen mellom Norge og Tyskland i denne sammenligningen er hvor enormt mye større plass helse- og sosialtjenester tar i offentlig sektor i Norge sammenlignet med Tyskland. I Norge står helse- og sosialtjenester for 49 prosent av alle offentlige ansatte, mens de i Tyskland kun står for 23 prosent. En viktig forklaring på dette er at mens helsesystemet i begge landene er offentlig finansiert, så har du veldig mange flere private aktører i det tyske helsesystemet enn du har i det norske.

For å prøve å sette tall på hvor stor del av forskjellen på størrelsen på offentlig sektor mellom landene som skyldes at Tyskland har flere private velferdstjenester så kan vi som et slags tankeeksperiment flytte alle ansatte innen helse- og sosialtjenester og undervisning over til offentlig sektor i begge landene. Offentlig administrasjon, forsvar og sosialforsikring er i stor grad offentlig i begge landene. I figuren under ser vi resultatet av dette.

I dette tenkte scenarioet hvor landene har lik fordeling mellom offentlig og privat sektor innen helse- og sosialtjenester og utdanning, ser vi at offentlig sektor ligner veldig mye mer. Så en stor del av forklaringen på størrelsen i offentlig sektor i landene kommer altså fra hvorvidt helse og undervisning er offentlig eller privat driftet. En videre forskjell er at det totalt sett er mange flere som jobber innen helse- og sosialtjenesten og undervisning i Norge enn det er i Tyskland.

Grovt sett kan vi si at av forskjellen på 18,5 prosentpoeng mellom størrelsen på offentlig sektor sin andel av sysselsatte mellom Norge og Tyskland, så skyldes 7,1 prosentpoeng av forskjellen ulik grad av privatisering av velferdsyrkene, mens 7,6 prosentpoeng av forskjellen skyldes at flere jobber innen velferdsyrkene i Norge enn de gjør i Tyskland. Den resterende forskjellen er da 3,8 prosentpoeng.

Forskjellen på offentlig sektor i Norge og Tyskland er altså ikke i nærheten av så stor som enkle tall kan gi inntrykk av. Det handler i stor grad om graden av privatisering, og hvor mange vi har ansatt innen velferden generelt.

Konklusjon

Basert på analysen i dette kapittelet er det flere ting som blir tydelig. Offentlig sektor målt i hvor stor andel av alle ansatte som jobber i det offentlige er større i Norge enn i de fleste andre land.. Likevel viser analysen i dette kapitlet at dette i stor grad skyldes at vi har mange som jobber innen velferdsyrker, og og at velferdsektoren er offentlig organisert. Vi finner ingen åpenbare tegn på at størrelsen på offentlig sektor, eller den økningen i størrelse skyldes noe annet enn ønsket politikk, i alle fall på makronivå.

Som vi var inne på i 3.2 betyr dette ikke at det ikke er rom for tiltak for effektivisering. Tvert imot er det desto viktigere å ha øye for produktivitetsfremmende tiltak når områdene offentlige ansatte jobber innenfor har høy politisk prioritet. Å snakke om at offentlig sektor «eser ut» blir likevel misvisende – for det har vært villet politikk å ansette flere innen helse og omsorg.

Det er misvisende å si at offentlig sektor «eser ut» i Norge.

Oppfatning 3: Offentlige utgifter ute av kontroll

En annen påstand man kan høre i det politiske ordskiftet er at pengebruken i offentlig sektor er ute av kontroll, eller at den vokser særlig raskt. Mens det i kapittel 3 handlet om hvor mange ansatte som jobber i det offentlige, handler dette kapitlet derimot om offentlige utgifter: hvor mye ressurser staten bruker på forskjellige formål på statsbudsjettet. Dette gjelder alt fra barnetrygd til veiutbygging og finansiering av sykehusene. Oppfatningen vi tar for oss her er altså at den offentlige ressursbruken til en eller annen grad er ute av kontroll.

Et veldig tydelig eksempel på denne oppfatningen kan vi lese i Nettavisen, hvor en spaltist skriver om statsbudsjettet for 2026 og en «eksplosjon i offentlige utgifter»16:

– Hans Geelmuyden, Nettavisen 16. oktober 2025

Per 22. august er den mest solgte boka i Norge for 2025 en bok om samme tema, Landet som ble for rikt av Martin Bech Holte.17 Forfatteren av boka har blant annet blitt sitert mye på et forslag om å kutte 400 milliarder kroner fra statsbudsjettet.18 Dette tilsvarer om lag en femtedel av hele det norske statsbudsjettet. Som historiker Ola Innset påpeker, er dette et større kuttforslag enn hva Elon Musk foreslo for den amerikanske staten da han nedsatte sitt mye omdiskuterte Department of Government Efficiency.19

For å besvare hovedspørsmålet om offentlig utgifter er ute av kontroll, er det spesielt tre spørsmål som er interessante å se på i dette kapittelet:

1. Skiller Norge seg ut fra sammenlignbare land når det kommer til nivået på offentlige utgifter?
2. Skiller Norge seg ut fra sammenlignbare land når det kommer til hva vi bruker offentlige ressurser på?
3. Får vi nok igjen for pengene?

Skiller Norge seg ut fra sammenlignbare land når det kommer til nivået på offentlige utgifter?

La oss først se på et vanlig mål på nivået på offentlige utgifter, nemlig offentlige utgifter som andel av BNP. I denne sammenligningen ser Norge ganske likt ut som andre land (se figur 9). Vi ligger rundt to prosentpoeng under snittet for EU-land, og noe lavere enn de andre skandinaviske landene.

Offentlige utgifter kan også måles som en andel av brutto nasjonalinntekt, et mål som også tar med seg inntektene vi får fra avkastningen i Oljefondet. Offentlige utgifter som andel av brutto nasjonalinntekt forteller oss hvor stor del av våre totale inntekter som går til offentlige utgifter, og er derfor et godt mål for å se hvordan Norge disponerer sin inntekt. Her skiller Norge seg ut ved at våre offentlige utgifter som andel av totale inntekter faktisk er enda lavere enn sammenlignbare land.20

Likevel blir det feil å si at offentlige utgifter er lave i Norge sammenlignet med andre land. Grunnen til dette er at selv om de offentlige utgiftene er lavere enn i andre land som en andel av den totale inntekten vår, så er de høyere målt i antall kroner rett og slett fordi inntektsnivået i Norge er veldig høyt. Brutto nasjonalinntekt per innbygger i Norge er tredje høyest i hele verden, og betydelig høyere enn i de andre skandinaviske landene.21

Så hva er riktig å si? Skiller Norge seg ut fra andre land når det kommer til offentlige utgifter eller ikke?

Det kommer litt an på hvordan vi ser på det. I antall kroner skiller vi oss ut ved at vi bruker mer enn andre. Som en andel av vår totale inntekt skiller vi oss ut ved at vi bruker mindre. Sistnevnte skyldes at vi har høye inntekter totalt, både fordi økonomien vår er særlig produktiv, men også fordi vi har høye inntekter fra oljen.

Det som er interessant å se videre på i lys av dette, er om vi bruker offentlige midler annerledes enn sammenlignbare land og hva vi får igjen for bruken. Dette kommer vi til i kapittel 4.2 og 4.3.

Skiller Norge seg ut fra sammenlignbare land når det kommer til hva vi bruker offentlige midler på?

Nå har vi snakket om nivået på de offentlige utgiftene i Norge. For å vurdere om de er for høye eller ikke, er det også interessant å se på hvordan vi bruker de offentlige midlene. Figur 10 under viser hvordan de offentlige utgiftene i Norge fordeler seg på forskjellige poster, basert på tall fra OECD.

Her ser vi at vi bruker mye offentlige midler på typiske velferdsytelser. I kapittel 3.3 så vi at helse var feltet vi hadde flest ansatte innen i staten. Her ser vi at helse likevel kun er det vi bruker nest mest penger på. Det vi bruker aller mest penger på er sosial sikkerhet, som blant annet inneholder alle stønader og trygdeordninger i landet.

For å vurdere om vi skiller oss ut, kan vi sammenligne hva vi bruker offentlige midler på med de andre landene i Skandinavia og Europa. Ligner vi også på sammenlignbare land når det kommer til hva vi bruker penger på, eller finnes det noe særnorsk også her?

Under følger et diagram som sammenligner den offentlige pengebruken i de tre skandinaviske landene med snittet av EU. Tallene er i prosent av total offentlig pengebruk, og celler hvor landene bruker mer enn snittet i EU er markert i grønt, mens celler hvor landene bruker mindre enn snittet i EU er markert i rødt.

Her ser vi også at Norge ikke skiller seg noe særlig ut fra sammenlignbare land. Jevnt over ligner vi mer på de skandinaviske landene enn vi gjør EU. Vi bruker eksempelvis mer enn EU-snittet på forsvar og helse, mens vi bruker mindre på generelle offentlige tjenester og justis.

Det ser altså ikke ut som om det er noe særnorsk ved hvordan den offentlige pengebruken fordeler seg på forskjellige budsjettposter på makronivå. Er forbehold her er at innretningen i de forskjellige budsjettpostene kan variere stort fra land til land, og selv om innretningen på den offentlige ressursbruken er vel så viktig som de overordnede prioriteringene i den, så faller dette utenfor denne delen av gjennomgangen vår.

Dette vil vi adressere i 4.3.

Får vi nok igjen for pengene?

Så langt har vi undersøkt hvordan de offentlige utgiftene i Norge skiller seg ut. Vi har sett gjennom sammensettingen av de offentlige utgiftene at vi bruker penger som et typisk skandinavisk land, og prioriterer velferd gjennom sosial omfordeling, helse og utdanning. Den store offentlige sparingen vår gjennom Oljefondet har gjort at vi klarer å kombinere å bruke en lavere andel av vår totale inntekt på offentlige utgifter, samtidig som vi har et høyere offentlig utgiftsnivå enn sammenlignbare land målt i antall kroner og øre.

Et gjenværende spørsmål er hva vi får igjen for pengene. Hittil har vi bare sett på hva vi bruker penger på, men ikke innretningen på pengebruken og hva vi får ut av den. Det skal vi se nærmere på her.

Hvorvidt vi får nok igjen for pengene er et normativt spørsmål, og kommer i stor grad an subjektiv vurdering av både hva du forventer og ønsker. Det finnes likevel noe vi kan si noe om rent empirisk. Først og fremst kan vi si noe om hvor mye penger vi bruker i rene kroner. Den høye brutto nasjonalinntekten vår muliggjør et høyt offentlig utgiftsnivå, og vi bruker også mer penger på offentlige tjenester enn de aller fleste andre land. Betyr dette at vi også får mye bedre offentlige tjenester enn andre land?

I SSB-rapporten Skattetrykk og offentlige utgifter vises det til at befolkningen i Norge, ifølge tall fra OECD og Gallup World Poll, generelt sett skiller seg ut i verden med å være tilfreds med offentlige tjenester. Vi er mest fornøyde med både utdanningssystemet vårt og rettsvesenet blant alle OECD-land, og kommer på 7. plass på tilfredshet med helsesystemet.22 Hvor fornøyde innbyggere sier de er med offentlige tjenester samsvarer også i stor grad med objektive indikatorer på kvaliteten til offentlige tjenester.23

Men selv om befolkningen i Norge generelt sett skiller seg ut som fornøyde, kan vi stille spørsmål ved spesifikke områder. På den overnevnte rangeringen av tilfredshet med helsesystemet er Sveits rangert på topp. De bruker også mer penger på helsetjenester per innbygger enn hva vi gjør i Norge. De fem andre landene mellom Norge og Sveits bruker derimot mindre penger på helse enn vi gjør i Norge. I Danmark bruker de eksempelvis en femtedel mindre på helse enn vi gjør i Norge, men tilfredsheten er omtrent like høy.24 Dette viser at selv om det generelt er en sammenheng mellom pengebruk og kvaliteten på offentlig tjenestetilbud, så er det også områder hvor offentlig sektor kan bli bedre, for eksempel viser SSB til at norsk helsevesen har høyere medianventetid for enkelte operasjoner og at denne er høyere enn gjennomsnittet i OECD.

Konklusjon

I dette notatet tar vi ikke en samlet vurdering av effektiviteten av offentlige utgifter i Norge sammenlignet med andre land. Vi kan likevel si noe om temaet basert på denne gjennomgangen.

Overordnet så bruker Norge mye penger på offentlige utgifter sammenlignet med andre land, spesielt på velferd og omfordeling. Basert på tilfredshetsundersøkelser og en del objektive indikatorer ser vi også at vi får mye igjen for denne pengebruken. Vi bruker mye på velferd, og nyter også et høyt velferdsnivå. Likevel ser vi at sammenhengen mellom pengebruk og utfall ikke er helt én-til-én. Det er verdt å se mer nøye på hvor effektiv pengebruken i offentlig sektor er, og trolig vil dette blir enda viktigere i tiden fremover hvor handlingsrommet i finanspolitikken vil bli mindre.

Basert på denne gjennomgangen er det likevel ikke grunnlag for å si at offentlige utgifter er ute av kontroll. I stor grad ser det ut til at de offentlige utgiftene brukes på ting vi ønsker, og at vi får noe igjen for det. Det er helt legitimt å ønske at man skal prioritere annerledes, men det er en normativ vurdering.

Det er en misoppfatning at offentlige utgifter er ute av kontroll i Norge.

Oppfatning 4: Digitalisering er løsningen på alt

Som det beskrives i regjeringens perspektivmelding, har produktivitetsveksten falt i hele økonomien på tvers av de fleste europeiske land, Norge inkludert. Dette gjelder både offentlig og privat sektor. Å heve produktivitetsveksten vil ha store effekter på utviklingen av det økonomiske handlingsrommet på sikt.

I NHO sin rapport Norsk konkurransekraft – veien til vekst diskuterer de utfordringene med knappheten på arbeidskraft i Norge. De peker på at dersom offentlige formål skal få dekket sine arbeidskraftsbehov, så vil privat sektor måtte avgi mellom tre og fire tusen sysselsatte hvert år de kommende 20 årene. Her finner vi et håndfast eksempel på hva høyere produktivitetsvekst i offentlig sektor kan ha å si for resten av økonomien og samfunnet. Hvis offentlig sektor klarer å nå målene vi har som samfunn uten å måtte øke antall årsverk betraktelig, vil det ha store positive konsekvenser for verdiskapingen i privat sektor.

Mange rapporter som tar for seg produktivitet i offentlig sektor – for eksempel rapportene fra den regjeringsnedsatte produktivitetskommisjonen – har to fellestrekk. Det ene er at de peker på at produktivitetsvekst i offentlig sektor er et krevende tema, blant annet fordi sektoren i sin natur griper over komplekse virkeområder med mange mål. Det andre er en optimisme for potensialet som ligger i digitalisering.

Men stemmer det virkelig at «digitalisering løsningen på alt»? Det spørsmålet kan besvares ved å se på hvor produktivitetsveksten som følge av digitalisering kan antas å komme.

Spriket mellom de laveste og høyeste prognosene i potensialet til digitalisering er store. For eksempel har flere i både mediene og politikken hevdet at kunstig intelligens kan effektivisere arbeidsoppgaver tilsvarende 155.000 årsverk i offentlig sektor i Norge.25 Konsulentselskapet PwC anslår at implementeringen av kunstig intelligens vil gjøre den globale verdiskapingen 15 prosent høyere enn den ellers ville ha vært.26

På den andre siden har blant annet makroøkonomen Daron Acemoglu fra MIT anslått at effekten på verdiskapingen kun vil være mellom 1,1 og 1,6 prosent.27 Han anslår at implementering av kunstig intelligens vil øke produktivitetsveksten med rundt 0,05 prosentpoeng årlig.

Det faller utenfor dette notatet å evaluere nøyaktig hvor stor effekt digitalisering og kunstig intelligens vil ha på produktivitetsveksten i offentlig sektor. Vi ønsker likevel å bidra til å rydde litt opp i hvor vi eventuelt kan hente produktivitetsvekst, og hvordan det er nyttig å tenke på digitalisering i offentlig sektor.

Hvor vi kan forvente produktivitetsgevinster fra digitalisering

Ifølge konsulentselskapet McKinsey sin rapport Det økonomiske potensialet til GenAI i Norge, er det spesielt yrkesgrupper med høyere utdanning som kan forvente høyest produktivitetsvekst i sine jobber på denne måten.28 Disse yrkesgruppene er overrepresentert i staten.29 Lærere, helsepersonell og sosialarbeidere løftes spesifikt opp som yrkesgrupper med særlig potensiale for produktivitetsvekst i stillingene sine.

Rapporten peker ikke spesifikt på at vi kan automatisere vekk kjerneoppgavene i offentlig sektor. Det vi derimot kan forvente er at digitaliseringen vil hjelpe personer i disse yrkene med å frigjøre arbeidstid. For eksempel er det et stort potensial i å automatisere administrativt arbeid og andre rutineoppgaver, som vil la ansatte få mer tid til å fokusere på kjerneoppgavene sine i jobben sin.

Videre er det rom for at kunstig intelligens skal kunne brukes til å ytterligere automatisere saksbehandling i staten. Dette har vært nevnt i nasjonal strategi for kunstig intelligens allerede før KI-boomen i de siste årene, og det finnes flere pågående forskningsprosjekt som jobber med nettopp bruk av kunstig intelligens til mer effektiv saksbehandling30.31

Kort oppsummert kan vi si at det er grunn til å tro at digitalisering vil bidra til å frigjøre arbeidstid for kjerneoppgaver hos offentlige ansatte, og for å ytterligere effektivisere saksbehandling.

Hva skal til for å digitalisere offentlig sektor?

Digitalisering har et stort potensial for å heve produktivitetsveksten i offentlig sektor. Men digitalisering er ikke en naturlig prosess som kommer av seg selv. I Riksrevisjonens undersøkelse av bruk av kunstig intelligens i staten kan vi lese at statlige virksomheter bare i begrenset grad har tatt i bruk kunstig intelligens.32 I rapporten peker de også på noen viktige barrierer, som at det et stort behov for å avklare juridiske spørsmål, og at det er et behov for å bygge opp kompetanse innen bruken av teknologien. Det er også mangelfull infrastruktur til å utnytte alle mulighetene som kommer med kunstig intelligens, i tillegg til mangel på data av god kvalitet.

Norge er gode på bruken av digitale offentlige tjenester, men vi mangler en del for å nå alle målene.33 Det krever med andre ord en aktiv politikk for å få produktivitetsgevinstene vi ønsker i offentlig sektor. Både regjeringen Solberg og regjeringen Støre har kommet med digitaliseringsstrategier for å høste de potensielle gevinstene.34 Det er også opprettet et nasjonalt veikart av digitaliseringsdepartementet, som er ment å hjelpe offentlige virksomheter med å prioritere riktige tiltak.35

Konklusjon

Det er all grunn til å tro at digitaliseringen vil kunne ha mye å si for produktivitetsveksten i offentlig sektor. Det er likevel to forbehold som er viktige å komme med. Det første er at der er en stor usikkerhet i hvor stor effekten av digitalisering vil være på produktivitetsvekst. Det andre er at digitaliseringen ikke vil komme av seg selv. Det må aktiv politikk til for å høste gevinstene av digitaliseringen.

Konklusjonen er at det er en riktig oppfatning at digitalisering vil bidra til å løse mange utfordringer for offentlig sektor, men det trengs en aktiv politikk for å få dette til.

Avsluttende betraktninger: Hva menes egentlig med sløsing?

I dette notatet har vi gått gjennom noen vanlige oppfatninger om offentlig sektor og vurdert dem opp mot offentlig tilgjengelige tall og fakta. Vi har blant annet sett at det ikke stemmer at offentlig pengebruk er ute av kontroll, eller at offentlig sektor eser ut. Vi har sett at flere toneangivende fagmiljøer peker på at digitalisering av offentlig sektor kan være en viktig kilde til produktivitetsvekst i offentlig sektor.

Debatten om offentlig sektors rolle i økonomien er viktig, og vil trolig bli enda viktigere fremover, hvor vi må prioritere tydelig i møte med blant annet eldrebølge og økt satsing på forsvaret.

Dessverre preges debatten om offentlig sektor i dag av påstander om sløsing som ofte er unyanserte eller polemiske.

Derfor vil vi avslutte dette notatet med noen betraktninger om hva som egentlig menes i debattene om offentlig sløsing og hva som kan være en fornuftig tilnærming til disse spørsmålene framover.

Påstander om sløsing kan nemlig omfatte veldig forskjellige ting. Det vil være til nytte for den offentlige samtalen om effektiv ressursbruk dersom vi snakker om sløsing på en måte som gjør det tydelig hva vi faktisk snakker om. En kategorisering og klargjøring av hva som menes med sløsing, og hvorfor noe omtales som sløsing, kan være nyttig i den sammenheng.

I debatten om offentlig sløsing finner vi flere kategorier av politikk som kritiseres for å være sløsing. Noen kategorier som fanger gjengangere i sløserieksemplene i den offentlige debatten, er:

• Samfunnsøkonomisk ulønnsom politikk uten god alternativ begrunnelse.
  En gjenganger i debatten om sløsing i Norge er samfunnsøkonomisk ulønnsomme prosjekter. Fergefri E39 på Vestlandet er ett eksempel på politikk som har blitt argumentert for som sløsing med denne begrunnelsen. Det er viktig å understreke at det likevel kan være gode grunner til å føre politikk også om den ikke kan måles i ren økonomisk gevinst. Eksempelvis kan forsvarspolitiske argumenter, distriktspolitiske argumenter eller rettferdighetsargumenter være tungtveiende.
• Underinvestering i samfunnsøkonomisk lønnsom politikk.
  Et slags logisk motstykke til overinvestering i samfunnsøkonomiske ulønnsomme prosjekter, er underinvestering i samfunnsøkonomiske lønnsomme prosjekter. For eksempel vil det være sløsing av samfunnets ressurser å underinvestere i forebyggende arbeid, hvis dette har en stor antatt gevinst senere.
• Dårlig kostnadskontroll i prosjekter.
  En gjenganger i debatten om sløsing er prosjekter med dårlig kostnadskontroll, som endte med å bli mye dyrere enn antatt. Eksempler kan være debattene om stupetårnet i Hamar og Stortingets garasje.

En mer nyansert debatt om offentlig sektor er nødvendig

Alle ønsker i prinsippet en effektiv utnyttelse av de knappe ressursene vi har i samfunnet. I så måte er ingen heller for sløseri. Men i dag er mange ikke presis i hva man egentlig mener når man kritiserer sløseri. Dette skaper fort flere problemer.

Først og fremst skaper det et problem for politikere som skal følge opp lovnader om kutt i sløseri generelt. Det skapes det et inntrykk av at man i stedet for å gjøre tøffe og krevende økonomiske prioriteringer, kan saldere en slags gratis «sløsepost» på budsjettet som gir alle mer uten en ekstra kostnad. Erfaringen er likevel at det har vist seg vanskelig å levere på løfter om å finansiere tiltak gjennom kutt i sløsing.

En rapport fra Fafo konkluderte for eksempel med at avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen, som var et generelt kutt i staten, førte til negative konsekvenser for tjenestetilbudet – det var ikke bare et kutt i «unødvendig byråkrati».36

Videre er det ikke alltid åpenbart at tilfellene som omtales som sløsing faktisk er sløsing. Alle prosjekter har eksempelvis en risiko for å feile, både i offentlig og privat sektor. Men hvis offentlige prosjekter som feilet alltid skal forstås som sløsing, kan det i realiteten føre til mindre effektiv ressursbruk grunnet risikoaversjon.

I debatten om sløsing er en del av den mest høylytte kritikken av sløsing ikke preget av det de fleste vil mene er lite effektiv ressursbruk, men tvert imot av kritikk av ressursbruk som det er delte meninger om. For eksempel var en av Fremskrittspartiets viktigste valgkampsaker i 2025 at bistandspolitikk er sløsing. Men en undersøkelse gjort for Panorama nyheter viser at bare 29 prosent av befolkningen er enig eller helt enig i påstanden om at «skattefinansiert bistand er sløsing», mens 44 prosent av befolkningen er uenig eller helt uenig.37

Offentlige finanser vil etter alt å dømme bli strammere i tiden fremover. I Perspektivmeldingen, hvor regjeringen drøfter de langsiktige utfordringene for norsk økonomi, pekes det på at spesielt en eldre befolkning og høyere forsvarsutgifter som følge av den nye geopolitiske situasjonen vil føre til en stor økning i offentlige utgifter. I meldingen står det blant annet at med dagens velferdsordninger og skattesystem vil utgiftene til velferdsstaten over tid kunne vokse med 7 milliarder kroner mer enn inntektene hvert år, alt annet likt. Nasjonalbudsjettet for 2026 bekrefter dette bildet, og anslår at utgiftene i statsfinansene vil begynne å vokse raskere enn inntektene allerede i løpet stortingsperioden som starter i 2029. I en slik situasjon, hvor det økonomiske handlingsrommet vil krympe år for år, er det klart at det vil bli viktigere å prioritere hardere mellom forskjellige satsinger.

Nettopp derfor er en debatt om hvordan vi bruker ressursene i og utenfor offentlig sektor på en fornuftig måte, svært viktig. Debatten om sløsing har behov for mer presisjon enn den har i dag. En bedre inngang er å se på konkrete produktivitetsfremmende tiltak, slik de for eksempel er formulert av produktivitetskommisjonen – knyttet til digitalisering, bedre ledelse og opprydding i styringssystemer.

Debatten om hva som er en godt innrettet offentlig sektor er for viktig for å være upresis.